在促进北极自然资源的可持续利用方面，欧盟不应纸上谈兵。
北极正在迅速变暖，这对其环境和生物多样性造成了重大影响，但也为远东地区开辟了新的航线。因此，北极地区丰富的自然资源可能会变得更容易获取。
鉴于这些变化，欧盟作为世界上最大的海上贸易参与者和最强的气候变化应对者，越来越感觉到制定一个适当的北极战略的必要性，它试图在获取经济利益与应对气候变化之间取得一个平衡。
自2008年以来，欧盟已采取了多种政策和措施，以“促进北极地区自然资源的可持续利用”。四月份通过的欧盟北极政策是欧盟主导的北极行动的最近举措。
欧盟在过去一直采取的这些政策文件是否成功？值得关注的一个例子是欧盟和格陵兰岛于2014年签署的政治合作协议。
在进一步讨论之前，我们首先需要做一个假设：就像2014年Stephan Keukeleire和Tom Delreux 在他们《欧盟的外交政策》一书中所写的那样，“外交政策不仅是在与其他国际行为体的交往过程中对国际危机和冲突作出反应，也是在国际政治中影响其他行为体的行为和倾向。”
这意味着，欧盟目标的一部分是影响和塑造其他国际行为体的行为方式和倾向，往往被称为“结构性外交政策”。这正是欧盟在与格陵兰岛的合作协议中力图在北极地区实施的措施。通过在各种政策对话和合作方案中与格陵兰岛的正式接触，欧盟积极影响格林兰岛关于自然资源可持续利用的决策制定。
协议的前12项条款表达了以下战略：“……交换意见以及想法和观点的融合可能对双方都是有益的。气候变化对人类活动、环境、海上交通、包括原材料在内的自然资源以及研究和创新的影响越来越大，这呼吁国际行为体之间加强对话与合作。”
然而，如果我们仔细回顾一个如Keukeleire所说的成功的外交政策行动的特点时，就会清楚地发现，欧盟克服了各种困难，通过签署合作协议成功和有效地影响了格陵兰岛的行为方式和倾向。
首先，我们需要有足够的工作人员，以能够保证这些重要的外交政策的实施。欧盟在格陵兰岛或北极地区没有设立代表团或办事处。在它的国外服务范围内或欧洲委员会的环境、能源、发展等能够监督该协议的部门，欧盟也没有设立办公室。考虑到这一事实，我们有必要追问，如何采取一个连贯的和全面的方法以建立各种结构和对话。
第二，我们需要足够的政策手段。再次说明，欧盟在促进北极地区自然资源的可持续利用方面的政策还是缺失的，因为该协议既不包括约束条款也不包括批准系统（更不用说其他北极国家如俄罗斯或加拿大的政策）。在这个意义上，欧盟的外交政策仅仅是表示支持和不认可。
第三，满足一个有效的结构性外交政策的条件，也需要考虑到各相关部门和层级。但是，由于在协议中，没有使潜在的非国家行为体参与者（如非政府组织和地方企业）直接接受欧盟的资金方面而不经过格陵兰政府的批准，因此这个条件也不满足。
最后，我们应该接受外交政策结构的变化，并将其视作是合法的，为产生持续的影响，这已成为欧盟信仰系统、文化或身份的一部分。如果格陵兰总理库皮克•克雷斯特（Kuupik Kleist）访问布鲁塞尔，并探讨“我们认为欧盟政策过度干预北极事务的区域”，就像他于2009年曾经探讨的一样，这表明欧盟显然已经错过了在布鲁塞尔的契机。
通过欧盟的实力和其对实力的实际应用以及对实力的解释之间的差距，我们可以更准确地说，欧盟在北极地区的外交政策实际上是更具有支持性和象征性的，它侧重于对话、交换意见、资助符合其利益的项目和计划。因此，它的外交政策仅仅是“经济性”或“象征性”的。现在剩下的唯一的问题是：为什么是这样，我们可以从中学习什么？
第一个解释要求我们审视欧盟所宣称的目标的真正本质。鉴于目前为止对外交事务委员会有限的关注已经用于手头的问题上，这对于那些不将促进自然资源的可持续利用作为优先外部目标的成员国来说是公平的。按照Keukeleire的说法，其目标是为了彰显欧盟的身份，是“旨在维护欧盟的身份以及与其他国际行为体相比较时的独特性”。
通过推行这个目标，欧盟正在进一步促进其自身构成的价值，从而解释了为什么其宣称的外交政策中占主导地位的活动都很平淡，采用的政策立场更多是关于常识而不是一般的政策或利益。
其次，通过仔细观察欧盟制定北极战略的过程，我们认识到，内外部的压力导致的结果是温和的。在国际体系的背景下，以同样的方式，防止了欧盟成为北极地区的另外一个战略行动者。
因此有正当的理由解释为什么欧盟在其宣称的北极外交政策方面采取的行动仍然是有限的。欧盟与格陵兰岛签署的合作协议同样支持其宣称的北极政策目标，但由于其迄今为止有限的影响，它必须应仅仅被视为一个象征性（和经济性）的外交政策行动。
现在，欧盟已经宣布了另外一个外交政策宣言法案（由不少于三名委员会出席的联合新闻发布会宣布的），将会看到其在北极地区的努力大大加强，我们还需要观察布鲁塞尔是否会从过去中学习，并通过认真工作提高其工作能力以使其不再陷入同样的困境。
作者简介：
Joren Selleslaghs是莱顿大学国际安全与全球事务研究所的国际关系与外交方向的讲师和博士研究员。
编译：李晓伟