北极理事会到今年正式成立20周年。从某些方面来说，它成立的时间实际上更长。北极环境保护战略组织（AEPS）创立于1989年，开拓了北理会现今所执行和继续的大部分工作。但不管我们是认为它成立了20年还是27年，它至今都仍然代表了人们在管理北极地区国际关系上所取得的重要进步。在AEPS和北理会成立之前，北极地区完全没有国际合作，显而易见，这是一种巨大的成就。冷战期间，该地区几乎没有多边合作，北极仍然是世界上对峙最危险的地区，不可否认，合作门槛已经大大降低。
北理会已经取得了大量成功。它负责将来自北极八国的代表和北部原著人民联结在一起，对共同关注的问题进行考量和审查。在吸引诸如中国和日本等非北极国家的注意力上也颇为成功。这些非北极国家一直都在寻求成为北理会观察国，因为他们明白该地位的作用以及所带来的成就。在具体协定的制定上，北理会也取得了诸多成就，如制定有关北极搜救合作的协定。北理会内部落实工作的工作团体和特别小组也完成了一系列出色的报告，丰富了我们对于关键的北极环境问题的知识。
对北理会的回顾展示了其在广泛领域所取得的具体成就。然而，APES和北理会创立的真正目标在于更好地促进北极国家之间的合作。芬兰领导成立AEPS，加拿大随后支持北理会创立的意图并不在于构建一个处理北极具体环境问题的新实体，而是为改善并促进北极地区的国际合作。北理会的个体成就固然重要，但其所做的工作真的促进了北极合作，使北极更加和平吗？这个问题更加难以回答。
分析家们运用自由国际主义理论框架，认为北理会所取得的分散成就远远超出了其行动所能带来的结果。通过展示通力合作的能力，北理会已经在各国代表间创立了规范性的合作期望。因此，在发生冲突或纠纷时，他们将被视为局外人。所有此类问题的解决都会被服务于恢复系统原有的规范合作。其次，从功能的角度来讲，合作本来就能促进合作。官员们对彼此进行相互了解，建立信任关系。当问题确实发生时，他们通力合作的成果可以让他们直接解决问题。或者，在无法直接解决某个问题时，他们会知道在自己的政府机构内应该联系谁来取得解决办法。
显而易见，在将该框架应用到北极理事会上这件事情上，该机构在促进北极国际事务的合作上发挥了巨大作用。自冷战结束以来, 在AEPS和北理会创建的背景下，出现了超出北理会自身而追求更佳合作的潮流。这在许多例子中都可以见到，包括界定大陆架外部界限，以及协商制定北冰洋可能出现的无冰区的国际捕捞机制等。在许多情况中，同一位高级官员会同时参与到北理会的行动和这些其他行动中。这些都是很重要的问题，能够清晰地展示出在更恶劣的环境下磋商活动将如何进行。仅从中国南海一事上就可以找到证据，证明这些会谈的难度能有多大，以及合作环境是如何轻易地超出合作预期，演变为不信任和敌对。
因此，在其取得的具体成果上，北理会似乎并不合格，但在将北极塑造为一个国际合作地区方面，北理会发挥的核心作用更为重要。遗憾的是，对北理会创建20年（或27年）的评价还有另外一面，而这一面也更加棘手。其中包括更大的地缘政治战略问题，该问题威胁着北理会所取得的诸多成就。随着军事问题和军事行动重新变得重要起来，北理会有可能无法阻止北极地区再次陷入不信任的状态。现实主义的角度强调强国的国家核心安全问题所发挥的作用，只有在主要国家的安全利益不受威胁的情况下才允许开展合作行动。然而，一旦这些安全利益受到挑战，合作就会终止，重新回到以冲突来解决问题的状态。
在加拿大官员提议将AEPS转变为更具政治活力的实体时，他们是希望这个新的团体能解决与北极有关的所有问题，包括安全问题。然而，美国以及其他一些北方国家对成立这样一个政治活跃团体犹豫不决。因此，北理会正式授权的工作仅限于环境问题，AEPS在该领域早已开发出了建设性的体制。此外，涉及军事安全，捕鲸业和其他政治敏感的话题也被明确排除在其权力范围之外。在某种程度上，这意味着北理会旨在解决一些本来就有很大机会取得成功的问题。另一方面，这也意味着，北理会绝不会有机会处理在21世纪中期再次出现的更加有争议的安全问题。
当时，俄罗斯经济正从前苏联解体后所遭受的毁灭性打击中复苏过来，普京政府也着手开始巩固政治权威，管控整个国家。因此，俄罗斯政府开始重建其在北极的军事力量。2014年俄罗斯对乌克兰进行武装干预时，这场掠夺所带来的分歧对北极已建立起来的合作体系造成了巨大冲击。尽管其他的北极国家试图装作不受这些地缘政治变动的影响，但很明显这是不可能的。由于俄政府试图确保瑞典和芬兰不会加入北约，因此两国都受到了来自俄罗斯的空中和海上袭击。与此同时，美国、挪威和其他国家都已经加强了自身在北极进行军事部署和演习的节奏和强度。而在这方面，俄罗斯则已能够与各国匹敌或超越他们。
如果北理会有权处理这些政治性问题，那局面是否会有所不同？答案是否定的。在权力有限的情况下，因为北极地区的整体关系保持了积极状态，北理会才会取得成功。然而，北理会根本无法接触处理这些更为严峻的地缘政治问题，而这些问题将从根本上决定合作或冲突是否会占领整个北极地区。
最后，20周年（或27周年）纪念日为北理会展示了复杂的遗产。毋庸置疑，北理会对处理具体的北极问题，尤其是与环境相关的问题上做出了重要贡献。也有证据表明，只要有更强大的地缘政治力量存在，北理会就会在塑造北极国家间的合作精神上发挥重要作用。但现在有越来越多的证据表明，随着主要强国之间在北极关系恶化，北理会将无法抑制北极不幸的发展。为了北理会无权解决的问题而指责它公平吗？当然不公平。但还是那个问题，如果再次陷入到冷战的黑暗年代中，那么北理会在过去二十年中取得的成就意味着什么？又该如何评价它？有人期望北理会能尽善尽美，但那是不可能的。
作者简介：Rob Huebert博士是加拿大卡尔加里大学政治系副教授，军事和战略研究中心高级研究员。
编译：郑帆