自20世纪中期以来，北极地区地缘政治日益增长的重要性已得到了很好的阐明和记录。同时，北极和非北极国家政府对北极越来越感兴趣也表明，北理会这个北极地区首要的政府间论坛的地位已经得到提升。
这种状况使得许多评论员将北理会视作北极政治的垄断力量，将其置于等级森严的金字塔顶端，而不是众多地区性组织的一员。这方面最清晰的证据包括：2013年，大量的亚洲国家被批准成为北理会观察国，而这些观察国所被赋予的重要性并不合理；反对所谓的由北冰洋沿岸国家组成的北极五国团体（加拿大，格陵兰属丹麦，挪威，美国和俄罗斯），该团体被谴责破坏了北理会和北理会所实现的地区稳定和和平共识；以及北理会并不能解决北极地区的传统安全和军事问题的遗憾。
毫无疑问，北理会是北极地区重要的（可能是最重要的）政府间论坛。但认为北极的所有事务都可以或应该包含于北理会权限范围之内是草率的。北理会有着实际的结构性和组织性限制。随着地区管辖愈发复杂，其他论坛（包括许多已经成立并受到认可的论坛）的出现应受到欢迎，因为他们在有效管理北极方面扮演着重要角色。
北极管理的本质
北极原住民被视作是十分受欢迎的新元素，随着他们的加入，我们或许可以预期，大多数国际关系理论家和政府外交官将主要从国家间合作的角度来看待北极地区。这样做自然能够凸显北理会的中心性。但是，另有一趋势正在兴起，一方面人们认为北理会实际上的力量比看起来更加强大，另一方面认为它削弱了其他论坛的作用。
北理会的限制
评论员有时会认为北理会对北极问题一把抓，但实际上它的权力有着严格的限制：负责环境保护和可持续发展问题。与其他地区性组织一般处理的问题相比，北理会不负责贸易、安全和移民问题。尽管北理会在北极大力宣传可持续发展，且取得了一定的效果，但是这方面的工作还是十分有限的，其主要工作还是对预防自杀、降低癌症发病率和促进原住民语言进行研究整合并进行实践，北理会没有权力或资金来制定政策，在健康、教育和基础设施等关键领域来实施项目。
除了有限的权力，北理会自身的结构也带来了限制。从技术层面来说，它是一个论坛而建立在协定基础上的组织。它没有法律性质，这意味着北理会没有权力来制定或执行协议或规章。比如，“搜救协定”（2011）和“海洋溢油防备和协定”（2013）都是在北理会的支持下达成的，并非由其内部达成。
在最近几年中，北理会已经成立了永久秘书处。然而，该机构主要负责提供行政职能，而不是一个执行机构。北理会由任期两年的轮值主席国负责管理，主席国有权利和责任制定议程和举行会议。许多国家都认同这种管理形式为北理会提供了前进的动力，与此同时，议程通常也会反映出主席国国内的重点工作。这意味着，所制定的目标往往只能在短期内执行，主席国之间的议程会有间断。
资金也存在不连续性，按规定，所有北极国家（加拿大，芬兰，冰岛，挪威，俄罗斯，瑞典和美国）对秘书处的活动的资金贡献是固定且有限的，即每年度1061,48美元，尽管挪威作为东道主贡献的要多得多。项目规划和工作小组的资金往往是以实物相抵，没有稳定性，都取决于国家的特别的兴趣或目标。北理会的资金水平并非如此，即使北极国家并有义务参与进来，它也可以在其他管理水平参数之外实施政策或项目。
北理会也有永久参与者（PPs），包括代表7个北极国家的北极原住民的6个组织。理事会的实际决策是在八个北极国家达成共识的基础上制定的。然而实际上，永久参与者经常受到咨询，并对各项活动如何开展及是否开展下去有重要的影响。同时，与其他国家进行比较时，他们确实有着明显的行政和财政能力不足。通常来说，代表这些永久参与者的都是同一个或两个人，负责出席或促进北理会会议的开展。尽管为提高永久参与者的能力和融资自主权的工作已经开展，且他们也参与到这些工作中来，但其在北理会的中心角色限制了北理会能够开展的工作数量。在不承诺原住民参与的情况下，北理会权限的广度和范围将无法拓展。
其他论坛的角色
如果北理会确实无法完全管理北极，也确实不曾尝试过。那在地区层面上，合作有着多种形式，许多合作在1996年北理会成立之前便已开展，包括北极论坛（Northern Forum）、国际北极科学委员会（International Arctic Science Committee）和世界驯鹿牧民协会（Association of World Reindeer Herders）。
次区域合作在北极也十分重要，从巴伦支、欧洲-北极理事会（Barents Euro-Arctic Council）和西北欧理事会（West Nordic Council）到因纽特人极地理事会（Inuit Circumpolar Council）和萨米理事会（Saami Council）。通常来说，在北欧国家和巴伦支地区开展的次国家北极合作已经比较强大，而在俄罗斯和阿拉斯加之间，阿拉斯加、加拿大和格陵兰之间在原住民联系之外的合作则较弱。太平洋西北经济区域（包括阿拉斯加、育空和西北地区）的北极核心会议，可能会在某种程度上变成一个相关的平台，以促进跨越国界的经济和基础设施的发展合作。
尽管记录并不总是很完善，在北理会之外仍然有重要的政府间合作。实际上，对北极有影响的最重要管理安排来自国际非地区性组织：1982年颁布的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）管理着绝大多数的北冰洋利用活动；国际海事组织（International Maritime Organization）今年对在极地海域作业的船只颁布了强制性的极地安全规则。由于以上是具有法律约束力的公约，因此在划定国家行为方面更加有效。
相关的不具有约束力的协定包括1992年联合国环境和发展大会（UN Conference on Environment and Development）在里约热内卢通过的《21世纪议程》等。一些地区性公约也与此相关，包括《东北大西洋保护公约》（Convention on the Protection of the Northeast Atlantic）和《东北大西洋未来渔业多边合作公约》（Convention on Future Multilateral Cooperation in the Northeast Atlantic Fisheries），两者都涉及到北极地区。
除以上诸多国际性协定外，接个针对北极的论坛也已经成立于北理会之外。比如，1973年，北极五国（虽然不是正是机构）达成了“北极熊保护协定”，于2015年签署了预防北冰洋中心海域无序捕捞的宣言。《联合国海洋法公约》规定中涉及延伸大陆架的部分也特别提到了北极五国，他们已经同意对重叠部分的领土声明达成和平解决措施，即2008年的《伊卢利萨特宣言》（Ilulissat Declaration）。
此外，北极经济委员会（Arctic Economic Council）在北理会的命令下成立，然而，这是一个非常独立自由的组织，拥有自己的管理机构，秘书处和特定权力，即促进北极的企业对企业活动，并负责北极地区的经济发展。
尽管北理会确实不讨论军事安全问题，但北极国家已经就相关问题在理事会之外进行了约谈。尽管各国之间地缘政治关系紧张，北极八国参与的北极海岸防卫论坛（Arctic Coast Guard Forum）仍于2015年10月成立。
网络而不是金字塔
阐明北理会在区域管理上的限制并不是说它疲软或不重要。北理会在制定有关区域和平稳定的规范上，在促进建立环保规章上的合作上，以及在某些方面给予北极居民（尤其是原住民）特权上都发挥着关键的作用。北理会还领导了北极环境的开创性研究，这从个体和集体两方面给北极国家持续提供了政策上的选择。但是，为了弄清楚别的参与者还需对管理进行怎样的弥补，理解北理会能做什么和不能做什么十分重要。不对其他论坛处理北理会无法或无权解决的问题进行禁止也十分关键。
北极的区域性管理最好是被看作一张由北理会位于中心的网络，而不是一座北理会位于顶端的金字塔。
北极政治最佳的特点之一就是寻求合作的方式。如果大量与北极管理相关的组织和论坛被视作是在彼此竞争，而不是为共同的目标进行努力，那将十分令人遗憾。
为此，随着加拿大决策者为下一阶段的北极区域性合作做准备，认可并接受北理会的局限性，并通过其他论坛来弥补缺陷具有十分重要的意义。环保和海洋问题本质上是跨界的，随着更为广泛的国际参与，它将在区域层面上持续得到最佳的管理。然而，发展问题和措施，尤其是在基础设施、交通、大面积资源勘探、电信和北极研究等方面，将从日益增长的次国家领导和参与中获益。这个层面上的管理在许多北理会活动中是不存在的，应该加以促进。
现在其他的论坛，如北极五国、北极海岸警卫论坛、北极经济理事会，以及具有影响力的会议，如北极圈大会和北极前沿大会，应继续得到发展和包容。加拿大应继续抵制这些论坛本质上是竞争性的主张，确保这些团体之间交流有力，并且所开展的活动不会造成不必要的重叠。
北极现在还有大量的工作亟待开展。正如人们通常所描述的那样，北理会在北极地区是杰出的，但将它视作无可匹敌也没有好处。
作者简介：Heather Exner-Pirot，Arctic Yearbook主编。
编译：郑帆