1996年9月19日，《渥太华宣言》发表，北极理事会宣告成立。如今，20年已经过去，理事会的生命力早已超过了人们的预期，现在也正是该进行反思的时刻。北极理事会是一个基于共识而成立的论坛，旨在促进北极国家之间的合作与交流，当然，更重要的是吸纳北极原住民社区团体，增加其与北极国家之间的合作交流。冷战后，世界局势逐渐乐观，北极理事会也发展壮大，走向辉煌。然而，理事会的立会纲领却掩盖了其日常磋商活动的复杂性和冗余性。值此北极理事会成立20周年纪念之际，世界政策研究所北极事务研究首先提出一系列关于理事会的专业评估结果。
二十年期，北极理事会成立，其基本构架体现了时代特征。当时，冷战刚刚结束，人们普遍抱有世界和平即将到来的乐观心态。随着东西方政治上的重新团结，新兴的政治团体也日益崛起，如非政府组织、区域组织、跨国团体等等，都希望参与营造全球新秩序。北极理事会意识到地区和跨国原住民团体的重要性，遂在谈判桌上毅然确立了三个（如今是六个）原住民观察员的永久地位（永久参与者）。
自冷战结束以来，世界格局发生变化。曾经广泛流行的对世界局势的乐观态度已偃旗息鼓，北极理事会发展出自身的运作模式，制定涉及八个北极国家具有约束力的协定。协定的达成并未要求永久成员或当地北方政府的参与，有时，永久成员甚至集体缺席协定的制定。
随着北极理事会逐渐发展成为一个政府间团体，一些地区和永久参与者在北极和全球治理方面的政治权力不容忽视。他们在制度上的权力包括土地所有权认领、要求立法保障更广泛的原住民政治自治权、文化权和格陵兰岛的自治权。在大多数情况下，这些地区和永久参与者并不只与北极理事会有着联系，他们与复杂多变的北极政治也是密不可分的。从全球政府间层面上看，可能只有一个北极政治区域，但北极实际上是一个由多区域组成的大区域。
1996年北极理事会成立之初，永久观察员在谈判桌上争取到一席之地。许多人认为，这种结构能够代表居住在八个北极国家北部地区的原住民的利益。然而，北极理事会最新的具有约束力的协定，是由这八个北极国家制定的，而它们的首都又基本都离国家北部十分遥远。各国首都与北部地区境况迥异，又有着高于北部政府和人民的优先权。高级北极官员和北极理事会部长通常由首都的外交部长及公务人员兼任。（加拿大一直以来都是一个例外，2013年至2015年，加拿大在北极理事会的部长兼理事会主席由努纳武特议会议员Leona Aglukkaq担任，Mary Simon 和 Jack Anawak都曾担任北极大使。）
结果，一些北部地区越来越发现，他们需要经由南部首都才能在北极理事会发声。一些北部地区和北极部分地区也逐渐感觉到，在没有他们参与的情况下，北极理事会依然能够代表他们，并做出影响他们的决定。这些地区认为他们几乎别无选择，只能被动实施既定决策。随着北极理事会逐渐由一个高层论坛过渡为一个政府间论坛，殖民传统也日益浮出水面。
与此同时，独立于北极理事会之外的北极合作新形式也日益形成或得到升级。一些评论人士甚至已经开始发问：这类组织团体是对北极理事会职能的补充？还是它们已足以与北极理事会分庭抗礼？这类组织包括：北极前沿、北极圈论坛、北极经济理事会、北部论坛还有世界经济论坛：北极全球议程理事会。
北方论坛（The Northern Forum）集合北部次区域，旨在解决共同面临的问题。论坛成立于1991年，基于“区域应该在政治上扮演更重要角色”这一理念。1996年北极理事会成立时，北部论坛成为观察员，但是其成立之初的关注重点却逐渐弱化了。不过，近年来，随着各北极国家开始达成具有约束力的协定，各区域也重新将目光转向北部论坛。例如，阿拉斯加重新加入了论坛。受到加入这类区域团体的驱动，阿拉斯加将自身视作一个北极的区域，定立自身的经济和发展视角，甚至制定了自己的北极政策，与美国联邦政府制定的政策有着明显区别。除了阿拉斯加，其它一些北部地区的领导人也逐渐意识到，北极理事会并不能充分反映他们的声音，他们也越来越希望提升自身在区域层面和国际政策层面上的利益。北部论坛再次被视为实现这些目标的可能途径。
北方论坛及其它与北极理事会建立联系、寻求产生影响的团体，只有一项体系能够被理事会纳入，视为其任务和目标。其中一例便是世界经济论坛的北极全球议程理事会（GACA），它部分参与古根海姆投资公司投资一万亿美元建设北极基础设施的项目。北极全球议程理事会委员会的代表来自业界、政界、学术界和原住民社区，其任务是在北极日益发生变化的情况下，特别是在全球投资北极的背景下，考虑北极经济层面的事务。
该组织完成了一项北极投资协议，来帮助铺平公私投资开发基础设施的道路。尽管北极全球议程理事会终止已终止活动，与北极圈论坛有着密切合作的古根海姆投资公司（北极全球议程理事会成员），打算继续完善北极基础设施建设和北极永久投资工具建设。
古根海姆投资公司对基础设施项目的投资可能性能够为北极各地区带来资源开采、旅游方面的商机，进而促进总体经济发展。然而，在北极的主要资本投资也引发了全球金融机构与北极理事会之间的关系问题。例如，北极全球议程理事会制定了一项协议，来规范企业在北极的活动，并未由北极理事会经手。古根海姆投资公司正努力推行这项协议，因为它正在到处寻找投资者。目前，北极理事会正努力进行自主研究，发表宣言——甚至可能制定关乎北极地区可持续发展的具有约束力的协定。北极全球议程理事会所倡导的投资协议，由于推崇者的权势和财力，政治影响力大，波及范围广，因而也更易对北极地区产生影响，北极理事会所做的努力与这项协议将形成怎样的关系还有待观察。同北极理事会的各项宣言乃至个成员国间达成的具有约束力的协定相比，一万亿美元的北极基础设施投资对北极当地社区和政府的影响可能更大些。
在过去的二十年里，越来越多的机构独立于北极理事会而存在，大大改变了北极的政治面貌。这些新的机构将是对北极理事会的补充，还是会与理事会分庭抗礼？对此，现在还无法给出定论。截至目前，来自全球的投资者们也都只是大言不惭，开空头支票，并未采取任何实际行动。北极的各区域政府将继续为关乎自身利益的事情争取更大的发言权，永久参与者希望确立自己的永久金融工具，来确保充分参与到北极理事会当中。不过，北极理事会成员国家正转向传统的国家驱动的政治，来加强其管理权力。
伴随正式的具有约束力的协定而来的最小限度的需求是否会破坏北极理事会的职权值得我们深思。北极理事会需要考虑：在今天的北极，它究竟想要扮演怎样的角色，才能与20年前《渥太华宣言》公布之初所确立的角色有所不同。
作者简介：Jessica Shadian系冰岛阿克雷里大学教授、加拿大多伦多大学比尔•格雷厄姆当代国际历史研究中心高级研究员。
编译：黄瑞