本文章系世界政策机构Arctic in Context发表的系列专家评价中的其中一篇，写于北极理事会成立20周年之际。
北极理事会成立于1996年9月，今年恰逢其成立20周年，各界人士对其发展进程褒贬不一。该机构主要的成就之一是将除了政府官员在内的原住民组织也纳入其中，并授予其永久参与者的身份，给他们提供机会参与理事会的各项讨论与活动，这不仅是理事会的主要成就，也是他们的独有特征。除此之外，在这20年中，理事会还成为了北极知识的主要宣传者，通过宣传，北极内外的人们对该地区气候变化带来的影响有了深刻的认识。理事会还多次为国际公约提供重要信息，比如针对持续性有机污染物的《斯德哥尔摩公约》、解决水银污染的《水俣公约》，为极地合法约束性条约的制定提供协商空间，为地区实体的形成奠定了基础。同时，也有部分人批评理事会没有充分地将北极某些地区性政府纳入到其活动中去，现存的组织结构也不够完善，在地缘环境愈发危险的情况下逃避北极军事安全问题，以及没有采取正确方法与非北极参与者进行互动。
理事会的成就和不足都可以追溯到极地合作的正式建立，包括20世纪90年代初期的“罗瓦涅米进程”、《北极环境保护宣言》、“北极环境保护策略” (AEPS)的实施。尽管北理会关注的焦点从环境、主要污染物、生物多样性等北极可持续发展问题扩大到北极环境保护策略，但是其组织结构和基本的工作模式并没有改变。北理会大部分的活动都由北极高级事务官员（后改为北极高级官员）监督下的工作小组负责组织开展，而该工作小组却缺乏稳定的资金来源。理事会没有永久的秘书长，其内部不具法律约束的决议是北极八国与永久参与者共同讨论达成一致后制定的。
在这个框架内，北理会（还有早期的北极环境保护策略）持续开展工作，发布了一系列影响重大的科学评估，包括非常重要的“北极气候影响评估” (ACIA)，这项评估从根本上让人们意识到北极不是一片“冰川沙漠”，而是一个经历重大变化的地区，该项评估还使得北极从边缘走向了国际事务的中心。世界各国的注意力也为大量媒体报道所吸引，报道的内容包括所谓的北极资源冲突、像欧盟和中国这样的强大实体或者国家对北极发展的影响，以及北极新兴的经济发展机会。这些变化使得北理会成为被关注的焦点，而且这种状态会一直持续。
理事会采取各种措施来适应快速变化的环境、解决不断出现的挑战。它详细制订并采纳了加入以及评价北理会观察国的标准，并且在瑞典基律纳举办的部长级会议中接收了六个新的观察国，在特罗姆瑟市成立了一个永久秘书处。此外，理事会还分配了不同的任务小组，在既定的时间内完成具体的任务，其中三个小组在北理会的支持下，为第一份合法约束性条约的协商做好了准备工作。最后，理事会还帮助外部机构来解决愈发重要的特定问题，这些机构包括北极经济理事会（Arctic Economic Council）、北极海岸警卫队论坛（Arctic Coast Guard Forum）以及北极海上监管机构论坛（Arctic Offshore Regulators Forum）。
理事会的成就都是在1991年开始实施的框架内取得的，那时冷战结束，世界各国对北极的兴趣也开始减弱。北理会不仅对其面临的挑战做出了很好的回应，还创造性地开辟了许多新方法来应对这些挑战。理事会将这项成就归功于软法中的依据以及建会文件中普遍性条款中留出的解释余地。
然而，这并不意味着理事会没有进步的空间了。在快速变化的生物物理和地缘政治环境中，尤其在北极环境中，理事会必须具备应对变化的能力。北理会的灵活性是非常有用的，这一特性在未来也会一直具有价值，当然为了更好地应对未来的挑战，北理会也应该纠正自身在运作上的一些缺点。
丹麦、挪威、俄罗斯、瑞典以及美国的公共机构指出了理事会的某些问题，这些机构都参与了北理会多国审计工作。其工作结果在2015年5月发布的备忘录中得到了强调。备忘录中还指出，在理事会组织结构、建立优先权和固定资金、保证成员国提出的自愿建议制度的有效实施方面取得了进展。最后，备忘录还提到了原住民团体对理事会做出的重要贡献，但是也强调了他们在参与北理会各项会议和活动方面面临的阻碍。
这些问题并不是短期内可以解决的。随着环境的快速变化以及人们对北极活动的兴趣增加，如果理事想要继续保持其身份——第一个解决北极问题的政府间论坛，那它不得不面对这些问题。2016年10月，在缅因州波特兰市举办的会议上，北极高官们同意为理事会制订一份长期战略计划。之前还从未有一份综合全面的计划，代表团也开始讨论，在其他问题上，这份计划如何加强北理会及其附属机构共同合作的能力。尽管这份文件可以确定理事会在未来十年甚至更久的战略重点（比如可持续发展、北极居民的福祉、地区和平以及国际合作），但同时也需考虑提高理事会的整体功效以及工作效率。除此之外，长期努力解决各国商定的问题，有助于轮值主席国之前交替的连续性，这是广泛参与各类项目的论坛在调整中更需要面对的问题。
尽管理事会有很多不足，也出现了很多新的需求，但令人振奋的是，北理会到目前为止已经解决了很多问题。理事会的灵活结构使得其自身克服了一个又一个挑战，不论是通过科学评估、合法约束性条约还是新的北极机构，在诸多政策领域都获得了影响力。尽管那些努力在危急关头时并不总是十分有效，但是在讨论理事会的重组和发展问题上，这些努力的实用性和附加价值还是不可小觑的。由于俄罗斯侵占克里米亚、与美国新一任领导人的关系尚不明晰，当前世界正处于地缘政治紧张的时期，而北理会的灵活性成为了其最大的优点，使得其自身保持一个平台作用，能够为在世界其他地区存在冲突的国家提供共同合作的机会。理事会其他成员国对俄罗斯实施制裁时，这种优点尤其明显。在那段时间，理事会甚至成功组织了一次协商，讨论北极科学合作的第三份合法约束性协议，本次协商由俄罗斯和美国代表共同主持。
在北理会思考如何在接下来的20年里继续取得成功时，重要的是要保证这些努力不会使自身变得死板、不会减少对快速变化的环境做出的回应，要保证自身适应不断出现的挑战，并且建设性的应对这些挑战。
作者简介：Timo Koivurova系芬兰拉普兰大学北极中心的教授和负责人。他的研究领域是北极法和北极管理。Malgorzata (Gosia) Smieszek系芬兰拉普兰大学北极中心的研究员、国际北极科学委员会的成员。她还是是国际应用系统分析研究所(IIASA)举办的年轻科学家暑期项目（Young Scientists Summer Program）学员、美国科学促进会-发展中国家科学院（AAAS-TWAS）举办的科学外交培训课程学员。
编译：张雅茹