国际极地与海洋门户

一、“不情愿的北极力量”

2015年4月24日，美国国务卿克里在北极理事会的伊魁特会议上发表致辞时，明确表示：“北极理事会的任何行动都需要合作，我们非常欢迎务实和有建设性的伙伴一起来把事情处理好。”克里字里行间都暗示着美国将依赖其他国家的合作伙伴来“将事情处理好”。卡尔加里大学政治科学教授罗卜·休伯特认为，美国是一股“不情愿的北极力量”（the reluctant Arctic power），美国之所以在北极理事会赞助下促进北极地区合作，是因为多边主义允许其将责任推给其他国家和组织。

美国国务院和国际开发署2016年的预算明确展示出美国国家外交事务的重点：对抗伊拉克和黎凡特伊斯兰国（ISIL）、应对叙利亚危机、解决中美洲移民问题、应对气候变化、保证全球安全、支持全球健康行动、对抗来自俄罗斯的压力等。面对这么多待处理的外交重点，美国不会将工作重心立即转移到北极方面。

然而，这也代表美国会放任北极理事务不管。美国曾经派遣国务卿参加最近三届的北极理事会部长级会议，从希拉里·克林顿参加2011年努克会议开始，到去年美国任命了北极特别代表海军上将罗伯特·帕普，这些都能说明北极对于美国来说越来越重要，而其中最主要的原因就是美国政府对气候变化的关注。

二、“北极人的北极”VS“全世界的北极”

比较美加两国任轮值主席国时的主题，会发现两国的工作重点明显不同：加拿大的口号是“促进北极地区人民的发展”，而美国则是“同一个北极：机会共享，挑战共对，责任共担”。克里表示，保护、尊重、呵护和促进北极地区的发展是全世界的责任，而不仅仅是北极地区、北极八国的责任。从这点来说，每个国家——从中国到麦卡隆再到加拿大，对北极都有责任。根据克里的发言可以看出，美国更倾向于认为北极是全球共享的（a global commons），而不是领土主权国家所占有的封闭空间（a closed space of territorially sovereign nation-states）。相反，加拿大认为北极是一个独立于世界其他地区的特殊区域。

三、更关注气候变化

尽管北极仍然没有成为美国外交政策的优先项，但是很多北极问题都包含于美国政府所关注的气候变化问题，美国政府2016年财政预算的一个亮点就是“投资清洁能源、加强对全球变暖的适应性，支持健康的全球环境和气候适应性的发展，并着力提高最脆弱国家应对气候变化的韧性”。

与加拿大不同，美国重点关注如何应对气候变化。克里在伊魁特发表的致辞中列出三个互相关联的主题：第一，应对气候问题及气候变化带来的影响；第二，促进海洋安全和管理；第三，改善北极地区经济状况和生活条件。而加拿大任期的最主要目标“改善北极地区的经济状况和生活条件”在美国的目标序列中排在第三的位置，气候变化上升到第一。加拿大轮值主席Leona Agglukaq在2013年基律纳会议上明确表示加拿大将关注北极地区的经济发展，对气候变化只字未提，而克里却在他的讲话中提到10次，同时还提到了中国，这可能是美国向作为观察员国的中国伸出了橄榄枝。

克里称：“正如观察员国所熟知的那样，所有的国家都有理由来关注北极的未来。北极地区是全球气候系统的关键部分，（北极地区气候稳定）就可以确保巴罗、阿拉斯加、北京的气候稳定、环境宜居。实际上，北极地区的气候变化非常迅速，我们这些北极国家、全球共同体如何应对这些变化的方式将不断变化。”相比较而言，两年前的基律纳会议上，Leona Agglukaq尽管承认观察员的积极作用，但她还强调，“必须保证，在观察员数量增多的情况下，永久参与方角色或者声音不会被减少或者稀释”

美国希望能和其他国家一起应对气候变化问题，全球气候变化如此之快，影响如此之广，有必要建立一个全球性框架来处理这些问题。克里表示将继续支持北极理事会的工作，但又指出新旧的工业化国家，如美国、中国、印度的行动可能比北极理事会的行动更重要。克里在他的致辞中特别提到中国，可能是因为美国知道，应对气候变化不可能缺少世界上最大的经济体和最大的二氧化碳排放国——中国——的参与。最近在中美气候变化协议下建立的中美气候变化工作组，对北极环境的影响甚至可能比北极理事会的影响还大。

北极理事会六个永久参与方之一的北极阿萨巴斯卡理事会（he Arctic Athabaskan Council ），其主席斯迪克曼（Stickman）指出，这是北极国家第一次正式同意共同努力改善气候变化，这也传递了一个重要的政治信号：改善气候变化既可以从区域角度着手，也可从从全球角度着手。

Mia Bennett：加州大学洛杉矶分校博士，国际极地与海洋门户研究员

阅读原文：

As U.S. assumes chairmanship, what's next for Arctic Council?

Mia Bennett：美国接任轮值主席国后，北极理事会将何去何从？