美国在北极地区一直是勉强算个强国。在北极国家中，美国对本国的北极资源的投入很少——阿拉斯加州的北极海域没有真正的港口，军事存在很少，外交参与不足。然而，美国政府本月初发布了一项3,300亿美元的支出法案，总计为新破冰船拨款6.75亿美元，美国军方领导人认为在与俄罗斯和中国在北极地区的竞争中，这些破冰船至关重要。2019年2月15日，在美国国务卿蓬佩奥于访问北大西洋的北约盟国时，他还讨论了安全关系以及中国和俄罗斯在北极地区日益增长的存在。似乎美国已经开始改变其北极政策，旨在抵制中国和俄罗斯在北极地区日益增长的影响力。
俄罗斯重新开放了在苏联时期废弃的一些军事设施，并在其北部地区安置了新的设施和机场。俄罗斯还在其北部海岸线建设了一系列海港。俄罗斯在该地区不断增加的军事存在引起了该地区邻国的不信任。例如，挪威担心俄罗斯和西方之间的紧张局势可能蔓延到其领土，一直在游说其在北约的伙伴，集中精力集体保护其领土，而不是在其境外进行干预。其结果是，俄罗斯声称要回应挪威的军事活动。
除军事存在外，俄罗斯在北极地区的基础设施建设中发挥着主导作用。俄罗斯有一项北极地区基础设施和自然资源开发投资的五年计划。俄罗斯的能源巨头俄罗斯天然气工业股份公司已经通过伯朝拉海的不同海上油田从北极海域下方开采石油。亚马尔液化天然气项目由中国银行出资，由法国道达尔公司拥有部分股权，由俄罗斯诺瓦泰克公司控股，到2019年该项目将每年生产1,650万吨超冷气体。
中国是一个非北极国家，对北极在全球航运、能源安全和其他矿产资源方面提供的东西非常感兴趣。在2018年初发布的北极政策白皮书中，中国表示希望通过开发北极航线与各方共同建设“冰上丝绸之路”，并鼓励其企业参与这些航线的基础设施建设，依法进行商业试航为常规商业运营铺平道路。一些与政府关系密切的中国公司正在北极地区投入大量资金。中国公司通过投资北极获益，因为中国是每个北极国家的十大贸易伙伴之一，也是美国、加拿大和俄罗斯的第二大贸易伙伴。中国正在冰岛、格陵兰岛、俄罗斯及其他地区进行采矿和能源行业的投资。中国在加强北极和南极的研究方面发挥了积极作用，开展着积极的极地研究计划。
美国政府已经注意到近年来中国在北极地区的活动迅速增多。美国国务院国际安全顾问委员会的一份报告称，“中国……在寻求资源，尤其是在寻求冰岛和格陵兰岛的资源，这引起了一些人的关注。”自从俄罗斯因乌克兰问题而与西方的关系崩溃以来，近年来，中俄战略伙伴关系变得更加明显。最近有一些中国军舰在北冰洋附近行动的事例，其中两件是2015年9月人民解放军海军舰艇通过了阿拉斯加州附近，2017年7月人民解放军海军与俄罗斯海军舰艇在巴伦支海举行联合演习。该报告指出，中国与俄罗斯在北极西伯利亚亚马尔半岛开发天然气存储方面进行了合作。国际安全顾问委员会委员Goodman认为，中俄合作对北极地区安全的影响并未引起美国政府的足够重视。该报告还得出结论认为，美国应通过建造新破冰船并逐步在北极地区建设基础设施来加强其在北极地区的行动能力，以预防未来可能出现的安全危机。
有人称之为新的冷战，俄罗斯、中国和美国都在争夺北极地区的影响力和控制权。最近美国的政策转变也是由于美国对俄罗斯和中国这种日益增长的影响以及两国之间的合作的关注所致。有人甚至质疑，无论是美国与中国结盟还是与俄罗斯结盟，今天在北极地区是否有发生类似冷战期间的事情的可能性。
在升级自己的北极战略的同时，美国政策制定者需要考虑传统的北极参与者和雄心勃勃的新参与者之间日益增长的联系。鉴于美国、中国和俄罗斯之间有着复杂的关系，美国倾向于以强硬的方式构陷中俄不断增强的伙伴关系。然而，美国政策制定者在解决中俄在北极地区的利益时若能从全局着眼，并且知道这两个大国在该地区可能有不同的长期目标，他们将会有不同的看法。
中国和俄罗斯在北极地区的活动并未对美国的利益构成巨大风险。尽管俄罗斯和中国在许多方面有着共同的愿望，但两国在平衡竞争与合作之间存在着复杂的关系，双方在中亚、俄罗斯远东或北极地区都存在不信任。北极地区的中俄关系将继续受到实用主义的影响，重点是相互经济利益而非战略协定。俄罗斯作为一个热衷于保护俄罗斯北极地区及其资源主权的北极沿海国家，将对中国在北极地区的野心保持谨慎态度。另一方面，中国将对北极国家对进入北冰洋的任何非北极国家所采取的行动保持警惕。
回顾美国与俄罗斯之间以及美国与中国之间的现有合作也可能有助于提供更广泛的视野。北极地区成为了一个有着政治和经济机会的区域，这为美中关系增添了新的内容。北极地区是美国和中国在很大程度上享有融合利益的舞台，包括涉及海洋法方面的问题领域——无论是保护和气候变化领域、海洋科学研究领域，还是港口和基础设施的建设设备领域。两国应该致力于实现这种合作活动，这可以在稳定当前关系的困境中发挥有益作用。如果中国能够将自己在北极地区的利益与美国的利益相匹配，并且共同解决对两国都很重要的问题，那么中国有可能成为美国的强大合作伙伴。
美国和俄罗斯已就北极地区的各种问题进行了合作。美国和俄罗斯已与其他六个北极国家合作，协商并签署一项具有约束力的协议，以促进北极地区的研究。国际海事组织批准了美俄联合提出的白令海峡舰船航行措施提案。北极海岸警卫队论坛使所有八个北极国家更紧密地联系在一起，以面对这些国家在该地区搜救行动中的共同挑战。在北极理事会，美国和俄罗斯在有关环境保护和可持续发展的倡议方面进行着合作。
除了双边合作外，还有中国、俄罗斯和美国有共同利益和目标的领域。这三个国家都签署了一项协议，以防止在北冰洋中部的公海上进行无管制的商业捕鱼，这是第一个在该地区开始捕鱼之前使用具有法律约束力的预防性方法来保护该地区不进行商业捕鱼的协议。 北冰洋中部协定包括北极沿海国家的国家管辖范围以外的国际海域，这片海域不可发展渔业。作为巨大的利益相关者的中国在该区域渔业管理协议中发挥了重要作用。中美在这个问题上有着良好的交流和沟通。
如果这种多边合作的势头能够在一个有意义的时期内持续下去，就可能会创造一个更具功能性的背景来解决北极地区具有全球重要性的其他紧迫和多边问题。另一个事例是一个为期五年的项目，即北极搜索和救援项目，该项目旨在改善北极应急响应能力。该项目由挪威机构牵头，由欧盟的地平线2020计划资助，该计划已为该项目拨款约410万美元。北极搜索和救援项目的主要目标是建立一个由政府当局、组织和北极地区前线行动者组成的国际网络，以提高安全性并应对通航量和活动增加带来的挑战。包括美国和俄罗斯在内的13个国家以及共计21个合作伙伴将参与该项目。虽然到目前为止中国尚未被列为参与国，但考虑到需要紧急支持和灾害应对能力，中国未来参与北极搜索和救援项目将符合其在北极地区的利益。
美国、俄罗斯和中国在北极地区的复杂关系也引起了北极其他国家的关注。在中国的兴趣在增加，俄罗斯拥有强大军事存在以及美国政策立场转变的推动下，欧盟主席容克在2019年2月6日参加在布鲁塞尔举行的每周专员学院会议时，曾呼吁欧盟在北极地区发挥领导作用，并增加欧洲对北极石油、天然气、矿产、鱼类和航线的利用。
北极治理涉及众多利益攸关方——北极国家、北极理事会观察员国，原住民和国际机构等。竞争是不可避免的。北极国家和非北极国家在北极相关问题上拥有不同的权利、利益和具体关切。然而，北极地区的和平、稳定和可持续发展符合北极国家和非北极国家的共同利益。在全球日益重要的地区，促进和增强这些利益的互利合作伙伴关系肯定是最合适的前进方式。
作者简介：
Hong Nong是华盛顿特区中国美国研究所执行董事兼高级研究员。
翻译：鲁明