2019年5月在芬兰罗瓦涅米举行的北极理事会会议上，美国国务卿迈克·蓬佩奥公开质疑中国和俄罗斯在北极的意图。这标志着美国一贯的外交路线在措辞上发生了戏剧性转变，美国现在认为北极是合作与研究的领域，气候变化是北极安全目前面临的明显且现实的危险。气候变化无疑正在改变北极的景观，并将产生长期影响。不过，蓬佩奥的声明是对前国务卿雷克斯·蒂勒森警告的一次重要扩展。蒂勒森警告称，美国在北极的“行动已经晚了”，需要开始在北极进行政策、安全和经济等的投资，否则就只能置若罔闻。尽管蓬佩奥并没有建议北极理事会采取任何具体行动，但很明显特朗普政府对远北地区所发生的事并不满意。
蓬佩奥直截了当地指责了中国和俄罗斯的行为。中国最近宣布自己是 “近北极”国家，而俄罗斯则表现出在北方航道和基地扩张方面的野心。显然，蓬佩奥的演讲稿撰稿人听取了分析人士对北极理事会被动处理北极治理问题的看法。他们担心，北极地区经济活动的迅速扩张，可能会使理事会“成为颠覆的受害者”，受到北极(俄罗斯)和非北极国家(中国)的内部影响。
为什么是现在？
最近的这些声明都不该让人感到意外。蒂勒森在担任埃克森美孚(ExxonMobil)首席执行官时就知道北极的重要性。2013年，蒂勒森与俄罗斯国有石油公司Rosneft达成协议，使埃克森美孚(乃至美国)能够在北极的石油和天然气经济中获得经济立足点。由于制裁，埃克森美孚于2018年3月放弃了与俄罗斯石油公司的合资企业。美国石油和天然气公司或多或少已经放弃了北极地区的石油和天然气经济，不过仍有传言称，阿拉斯加的一个天然气财团将与中国的中石化(Sinopec)合作建设一个天然气管道项目。但是,受制裁的影响，再加上石油、天然气和采矿协议也已经结束，并且足够成熟，美国不可能取代俄罗斯、印度、法国和中国，在世界上新的最富有石油和天然气的地区投资石油、天然气、矿业和基础设施项目。
这是两个层面的问题。首先，美国的参与本来是有益的。美国现在是能源净出口国，这可能有助于提高供应水平，促进价格稳定。此外，对世界能源价格的影响有利于美国经济。第二点，或许是更重要的一点，美国的参与将提供一个经济杠杆，推动所有部门(采矿、石油和天然气等)推行负责任的发展标准，因为北极某一地区发生的事故会影响到所有沿海国家。就目前情况而言，石油和天然气事故、载有有毒货物的过往船只沉没，或其他影响北极地区海洋环境的事件，都像是“踢皮球”，尽管事故可能影响到所有沿海国家，但谁来为这些混乱买单? 如果美国是一个更积极的参与者，美国公司、股东和监管机构很可能会推动建立一个定义更明确的责任机制。
美国和一些盟国的军队开始更加关注俄罗斯在北极的军事活动，包括升级军事基地结构和加强北极地区军队的现代化建设。北约(NATO)正开始讨论中国“近北极国家”声明可能带来的安全挑战。中国在2018年1月发布的白皮书中表示，作为联合国安理会成员，中国必须促进北极地区的“和平与安全”。这是一份奇怪的声明，因为北冰洋85%的海域完全属于沿海国家的法律管辖范围。剩下的15%被认为是公海；不受任何单一国家管辖。
美国国防部在新的北极战略中发出了警告。在该战略中，国防部评估北极是一个“大国竞争”的潜在通道，并承诺强化武装态势，反对过度的海事索赔，并与盟国和美国海岸警卫队合作，确保以规则为基础的北极秩序依然存在。除了国防部新出台的政策外，美国军事领导人还接受了北极具有战略重要性的事实，美国在北极地区的军事演习正在缓慢增加。几艘破冰船(迄今为止有两艘，现在被称为“极地安全舰”)正在筹集资金，并将于2023年交付。此外，美国海军在2018年5月重新组建第二舰队，意味着将有更多海军部署到波罗的海，可能还有北极地区。美国海军部长甚至说，美国海军将在北极加强航行自由（FON）行动，以挑战俄罗斯在北方航道（NSR）方面的所作所为；然而，有充分的理由质疑这样的行动是否具有良好的政策或操作意义，因为在这个分析人士看来，和在遥远的北方航道开展航行自由行动相比，催化俄罗斯和中国在北极地区的分歧更应该是政府治理工作的最高政策优先事项。
俄中经济关系
分析人士也越来越怀疑俄罗斯和中国在北极开发方面的经济和政治合作会大幅增加，因为这将进一步加大美国和俄罗斯之间的分歧，而这两个北极国家拥有最大的石油和天然气储量。俄罗斯和中国共有的亚马尔液化天然气项目(该项目确保中国有可靠的天然气供应)的成功，就是一个例子，说明中国对俄罗斯石油公司增加投资似乎正在为双方带来回报(因为俄罗斯需要流入资本，而中国需要原材料和能源)。鉴于俄罗斯有20%的GDP来自北极地区的经济活动，而中国对海上运输的能源和原材料有着持续的需求，这种双边经济活动似乎一定会继续下去。
北极是双边经济活动处在发展过程中的市场，而俄罗斯和中国之间的全球贸易正在迅速增长。2019年6月，习近平主席与普京总统签署了价值200亿美元的协议，涉及核电、高科技、电子商务、5G通信等多个领域。此前，中俄双边贸易额在2018年增长了20%以上，中国商务部预测，中俄双边贸易额将增长至每年2000多亿美元。几乎可以肯定，其中很大一部分增长将涉及北极的自然资源。
美国最重要的利益
美国及其盟国海军最应该关注的是，最近有报道称，俄罗斯要求中国为其北方航道沿线的俄罗斯港口和基础设施进行投资和开发。这些新闻报道完全符合中国毫不掩饰的与各方携手共建“冰上丝绸之路”的愿望，即“鼓励本国企业参与”极地航线的“基础设施建设”，包括“西北航道”(NWP)和“北方航道”。也有一些报道称，中国表示有兴趣开发“极地丝绸之路”，一些加拿大学者一直在宣传这条线路，将其作为推动这条线路商业可行性的一种方式。
由于中国可能利用其经济影响力阻止美国及其盟国或威胁其利益的船只通行，因此，中国在可能成为北极战略航道的水域拥有大量“股份”的影响令人担忧。需要明确的是，这件事并没有发生，中国也没有宣布这是他们的战略目标之一；但是，金钱是万能的! 中国将其在这些航线上的投资作为建设或融资港口和基础设施的前提，也不是那么牵强。根据Becker和Downs等人的研究，这种民族主义的投资模式已经在南亚和西非出现，其中大部分来自中国的国有企业。除了这些行动（表面上是商业行动），中国人民解放军（PLA）海军也开始使用这些设施来支持他们船只的日常部署，威胁那些可能干扰中国投资的行为，并使用军事力量保护中国公民及其财产权益。中国2019年7月发布的白皮书《新时代的中国国防》明确指出，中国将发展基地和海外逻辑设备，以弥补目前中国人民解放军保护海外公民及其利益（包括商业企业）方面能力上的“缺陷”。相比之下，美国2017年12月出台的国家安全战略和2018年出台的国防战略在美国国防投资和军事力量是否将用于保护美国海外公民或美国海外商业投资方面则保持沉默。
尽管美国国防部的新政策正确地断言了北极是大国竞争的领域，但我认为，美国在北极地区作为杠杆的作用应该主要体现在经济和外交方面，而不是军事上。航行自由行动对俄罗斯通过北方航道制定操作规则的质疑太少又太晚，而且坦率地说，这种质疑不太可能获得国际海事法界的支持。经验丰富的水手明白，鉴于该地区存在环境敏感性、缺乏应对能力、而且在非既定路线会面临穿越偏远和结冰地区的极端危险，俄罗斯有合法的利益（以及《联合国海洋法公约》第234条中的一些有限支持）来限制通过北极的交通。此外，美国曾限制其东海岸外的海上交通，以保护右岸鲸鱼，华盛顿州实施了单边规则（最终被美国最高法院驳回），只要求在其海岸外使用双壳油轮。在严格遵守《联合国海洋法公约》方面，这些行动与俄罗斯针对北方航道采取的行动属于同一类别。
美国有权要求北方航道必须向所有适航船只开放，并且与运输相关的费用要反映船只服务的实际成本。然而，仅仅说俄罗斯(就西北航道而言是加拿大)不能做任何事情来尝试和规范通过这些偏远航道的交通，并不能反映出这些海上航道的风险远远大于正常风险的现实。另外，由于许多北方航道法规旨在确保航行安全和船只足够保险，美国需要谨慎地挥动巨大的法律之棍。这些规则对美国是有利的，因为北冰洋的海上事故会影响美国本土。北极本质上是一个封闭的海洋，这意味着船只在北冰洋俄罗斯部分的溢油可以很容易地影响美国专属经济区的鱼或冲到美国阿拉斯加的海岸。美国和俄罗斯在船舶安全和保护海洋环境免受船舶、石油和天然气活动、采矿或工业事故的污染方面，存在相同的利益，因此在北方航道开展合作更为合适。
在我看来，中华人民共和国的“一带一路”倡议（BRI）在整个北极地区的持续扩张更为紧迫。中国可以而且很可能利用“一带一路”投资建立政治联盟，联合反对美国，也可能建立军事支持设施，并锁定未来关键自然资源的供应。美国和俄罗斯都有很长的海岸线和大量的近海资源，因此在北极有着相似的利益，能够保持对北极活动的政治控制。尽管如此，中国已经能够成功地利用冻结的美俄关系，在两国之间制造政治和经济分歧。美国在政治上分歧如此之大，因为担心会被指控与极权主义政权勾结，行政部门在政治上被阻止与俄罗斯进行建设性交流。的确，俄罗斯有重大政治问题，但两国都拥有广阔的北极海岸线和大量的陆海资源，合作符合两国的共同利益。
未完待续
翻译：李东伟