上周，在冰岛南部小镇Hveragerði举行了北极高级官员全体会议（SAO）,这是冰岛接替芬兰成为北极理事会轮值主席后召开的第一次SAO全体会议，120多名北极专家和政治家参加了会议。
上周，Hveragerði小镇温度降至5摄氏度以下，而北极理事会的可持续发展进程也在这座小镇里止步不前。北极国家的代表、原住民永久参与组织、北极理事会工作组和三十多个观察员聚集一堂，参加了冰岛担任北极理事会主席后的第一次北极高级官员全体会议。
在SAO主席和冰岛北极事务大使Einar Gunnarsson的带领下，本次会议为各工作组提供了一个展示工作成果的机会，并着重介绍了在北极和亚北极地区开展的抵制塑料的活动。与会者还了解了北极理事会跟踪工具AMAROK的进展，以及9月中旬在雷克雅未克举行的永久发展工作组关于北极理事会中的青年参与的专题讨论会详情。这次会议于2019年9月10日至12日在雷克雅未克的Ísafjörður举行。主席还提供了今年10月初在雷克雅未克举行的黑碳和甲烷专家组会议的摘要。
会议、报告和会议报告
在冰岛举行的第一次SAO全体会议结束时，一些北极专家开始对北极理事会缺乏具体成果提出批评。
Heather Exner-Pirot是《北极年鉴》的执行主编和北极政治学家，他很快在社交媒体上说：“恕我直言，北极理事会召开更多的会议和其他会议的报告并没有取得令人瞩目的成果。”这种对“工作多但成果少”的批评并不是什么新鲜事，在SAO和部长级会议之后，对北极理事会效率的担忧经常出现。北极理事会是否已经变成外表强大但内心无能为力的纸老虎——或更确切的说是纸北极熊？难道北极理事会在北极治理中的作用被高估了吗？
High North News与Exner-Pirot联系，请她进一步阐述自己的说法。她解释说，她一直很难理解北极理事会的工作组。对她而言，每两年一次的SAO详细地报告了所有工作组的活动，但大多数情况下，他们的活动都没有可衡量的成果。“作为一名政治学家，我认为北极理事会可以提供巨大的价值：每年花费2000-3000万美元以维持稳定与和平。但是作为纳税人，我经常想知道，这些钱能否用于更有成效的用途——这些用途是普通立法者或公众能够认可和欣赏的。”
照常营业
针对这些声明，冰岛北极事务大使和北极高级官员现任主席Einar Gunnarsson对上周在Hveragerði举行的SAO会议的目的和结果提供了更为细微的看法。他指出，这次会议是冰岛担任主席期间的第一次全体会议，因此所有国家代表、永久参与者、工作组主席和观察员都首次聚集在一起，讨论在现任主席国带领下展开的工作和预期成果。
Gunnarsson大使进一步解释说：“因此，[这些会议]是实施冰岛主席议程和2019-2021年工作组项目工作计划过程中的重要一步，这样能够取得更具体的效果，并在2021年呈现给北极国家部长。”而且他补充说：“主席职位通常就是这样。”
Gunnarsson还指出，这次会议“为观察员提供了一个机会，使他们更加熟悉工作组正在进行的项目和活动以及相关的人群和社区，这是会议的重点关注领域。另外还能讨论和计划工作组如何在具体项目上展开良好合作。会议期间，北极理事会邀请北极青年网络（Arctic Youth Network）公开讨论如何促使青年更好地参与安理会的工作，进而提出了一些具体的行动建议。
有待改进？
Douglas Nord博士是北极治理方面的领先学者之一，也是于默奥大学（Umea University）的教授，在谈到北极理事会的成就时，他也更乐意做出积极评价。他说：“总有其他重要的工作可以进行，但是如果您看看它所取得的成就，尤其是在过去的十年中，它所做的努力意义重大。”
北极理事会确实成功地促进了整个北极地区的合作，但当时几乎没有人认为，在该地区经历自然、经济和政治变化的情况下，建立这样的对话是可能的。Nord进一步解释说，北极理事会通过集中解决对北极具有重要意义的具体问题和争议，推动了北极地区重大关切问题的解决进程。他补充说：“北极理事会的一项主要成就是，促使不同的研究者在研究和政策制定方面保持合作，并在分歧巨大的实际问题上取得进展。
当然，这并不意味着没有批评或改进的余地。要扩大北极理事会的工作范围，还有许多工作要做。Nord建议，应该优先考虑一些重要的举措，比如为居住在北方的居民创造新的就业机会和教育机会，或者扩大永久参与者的投入。
但是，Nord也试图正确看待事物。他表示：“对于仅成立了二十五年半的机构而言，迄今为止所取得的成就是巨大的，能够与其它国际机构在类似时期取得的成就相提并论。在具体成果方面，Exner-Pirot和Nord都同意，理事会目前正在开展的有关海洋垃圾和塑料的工作令人印象深刻。在Hveragerði举行的SAO会议便是以讨论应对北极海洋塑料污染后续措施为背景。
北极治理网络
对北极政治的传统理解是将北极理事会置于地区治理之上，但正如Exner-Pirot所指出的，北极治理不应被视为金字塔，且北极理事会位于金字塔的顶端。北极治理应该被视为一张网络，北极理事会位于其间。还有其他与该地区治理相关的重要论坛。Exner-Pirot指出：“想想国际海事组织、联合国大陆架界限委员会、北极海岸警卫队论坛、北极大学、国际北极科学委员会、5+5渔业协定以及许多国际环境条约。”
在这张北极治理的大网中穿行可能是困难的，而且人们很容易把过多的功劳归于缺乏立法权力的高层政治论坛——北极理事会。当被问及是否对北极理事会给予了太多的尊重时，Nord表示，事实恰恰相反。“如果有什么不同的话，那就是对北极理事会努力的认识和支持不够。Nord同意Exner-Pirot的观点，即将召开的2019年联合国气候变化大会、国际海事组织和北极圈大会等其他论坛，可以而且确实是讨论一些北极问题和关注事项的适当场所。然而，他补充说：“任何其他机构都无法通过北极理事会对这些问题进行持续、综合的关注。因此，北极理事会应该仍然是北极治理工作的中心。”
无法取得成果的组织
在Nord看来，北极理事会具有将国家、原住民和非国家行为者聚集在一起合作行动的独特能力，这在当代全球社会的其他机构中是相对没有的。建立一个更强大的北极理事会是冰岛担任轮值主席的优先任务之一，未来可能的改进措施是拓宽北极理事会议程，促使其更加注重结果。Exner-Pirot指出，鉴于目前的政治氛围和理事会的结构，这可能是一项艰巨的任务。根据她的说法，北极理事会的组织结构无法取得成果。
在谈到结构性变化时，Nord建议：“现在需要的是所有益相关方给北极理事会更多讨论北极问题的回旋，并将资源直接用于被认可的关注点。” “这意味着扩大北极理事会的议程，为其提供强制性的、持续的资金支持其使命。北极理事会可能需要进行结构调整，以确保未来的有效性。Nord进一步阐释道：“北极理事会仍是有效开展北极合作的正确平台，但它需要通过获取更多资源并阐明未来几年的共同行动议程来进一步加强和支持。”
积极改革、变革和提高北极理事会的透明度
北极理事会要想保持地区治理的核心地位，就必须进行结构调整，北极事务仍处于全球事务的边缘。特别是非北极国家在其他论坛上的声音要大得多，它们也呼吁北极理事会加强观察员的作用和能力。扩大北极观察员国家和非国家行为者的作用也可能是朝着更具适应性的治理模式迈出的一步。正如Nord指出的那样：“随着该组织的成熟，它已努力寻找新的方式来鼓励永久参与组织和观察员积极参与其事务。”
在其担任主席期间（2019-2021），冰岛也一直在努力强调观察员的优势和未来的潜在用途，以期表明他们如何能够更多地参与其中，以及在目前的架构下，更多的观察员参与将如何使北极和非北极国家受益。
理事会工作方式的改变也可以采取其他形式。例如， Nord建议应努力确保永久参与组织积极参与，并使非国家行为者可以参与理事会的讨论和研究。他说：“但是，与大多数国际组织一样，在可预见的未来，国家政府可能会在北极理事会扮演主要角色。而挑战则在于这些国家必须参与，并发挥建设性的和创造性的作用，尤其是那些在理事会占有一席之地的国家。”
这些要求改组安理会的北极理事会的呼吁并不新鲜。今年早些时候，一群北极专家和研究人员聚集在一起，发表了一份关于北极理事会优势和劣势的评估报告，以重新考虑其在2019年及以后的形式和功能。这篇报告引起了一些反应，并导致其他研究人员质疑彻底改革北极理事会的成本和现实。但是话已出口，要适应未来的现实，就需要积极的改革。正如Nord所总结的那样，“理事会还需要进行更多的内部改革，以使其活动更透明、更容易理解、更重要。”
北极理事会是北极治理的主要组成部分。但想要保持理事会在治理网络中的中心地位，就必须进行调整，而且是快速调整。它如何适应将取决于当今的政治气氛，而这些变化可以采取多种形式。但Nord称：“确保持续不断的强制性资金是重中之重；需要利用这些资源，在一定程度上促进非国家行为者更多地参与北极事务。同样重要的是，迫切需要调整理事会的工作组，在扩大工作重点的同时，扩大原住民社区和非政府组织研究人员的参与。现有的许多工作组都过于专注完善已有的调查领域，而没有考虑北极所面临的新挑战并吸收新的研究人员。通过双方的共同努力，我认为北极的界限将会扩大，北极理事会的职能也将加强。”
改革北极理事会是一项艰巨的任务。北极理事会通常被视为地区治理的先驱，被誉为全球合作的典范，如果它想适应未来的新挑战，就必须进行结构性改革。而北极理事会是否有足够的政治意愿这样做还有待观察。
翻译：陈燕