空军没有公开的中东战略，陆军没有高调的拉丁美洲战略，海军也没有的非洲战略。那么，为什么这些军种现在都在竞相制定北极战略呢? 随着拜登（Biden）政府充实其国家安全团队，新加入和回归的人员将面临北极防务政策方面的一个奇怪发展:各军种的北极战略激增。美国海军和海军陆战队于2021年1月发布了一项新战略，这是陆军、空军部、海军(2019年)和海岸警卫队(在国土安全部)即将发布和已经更新的一系列内容中的最新部分。这些过剩的战略对推进美国的北极政策有建设性作用吗?是什么导致了这种不寻常的现象?
答案很复杂。各军种通常负责实施战略，而不是确认和制定北极战略的初始来源。这一角色属于决策者和作战指挥官。但是各军种不应该因为发布战略而受到批评。他们经常填补其他人留下的空白，并且带来了高纬度训练和装备需要的视角——只要他们与负责制定北极战略的主要机构进行充分的协调。多军种北极文件喜忧参半，而其原因也是为了即将上任的拜登政府能重新给白宫和该地区的外交战略带来活力，在各军种和各地区司令部之上加强国防部的协调，并将北极防务对话的重点重新放在关键的短期投资需求上。
北极是最后的前沿
要理解为什么各军种会制定这些文件，首先有必要探究为什么北极相对于其他地区是独特的，以及谁会对将北极地区的发展作为不断增长的军事前沿这件事感兴趣。
该地区物理地形严酷且令人生畏，需要采取特殊的方法。北极地区的作战行动受益于专业训练和不能立即应用于其他战区的物资。从破冰船到高纬度通信能力，一支在北极更加活跃的部队所需的装备完全不同。这样的军队也需要专门的训练，包括在极端寒冷的环境下维护和操作设备。此外，由于一些装备或训练只适用于北极地区，这也给具有更通用应用的替代平台和技能带来了机会成本。因此，在北极地区的军事开支需要将该地区置于一个比驱逐舰更宽泛的背景之下，因为驱逐舰在地中海和在太平洋或南大西洋都可以有效地运作。
推动北极战略发展的另一个明显因素是，这些战略往往与国会利益相关。最明显的例子是国防部2019年的北极战略,正如该战略名称所表达的含义一样，“国会报告:国防部的北极战略,”但北极政策的兴起和远到国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）的北极战略或全新的国土安全部战略（DHS strategy）或许也能证明这一点。国会对北极的关注在各军种和整个政府产生了骚动——有时影响是好的。尽管这在很大程度上是由阿拉斯加代表团所推动的，但在国会山，两党对北极利益的热情日益高涨。正是这种需求信号促使国防部将北极地区纳入地图，而军队的战略正是这种推动力的产物。
北极可能成为越来越重要的决策空间，原因有很多，比如在阿拉斯加部署大量F-35飞机，或在巴伦支海（Barents Sea）增加海军部署，这都暗示了这一点。该地区曾经是科学探索的最后前沿，如今可能成为由气候变化、人类迁徙和资源竞争所加剧的全球秩序变化中的第一个前沿。俄罗斯在北太平洋北极地区的活动已经加速，俄罗斯潜艇部署也是如此(历史上，潜艇部署都集中在北极地区)。美国的北极基础设施有助于监测来自从导弹到飞机的航空航天威胁，但这些基础设施已经老化，并正受冻土融化的影响。
因此，尽管北极地区在操作上截然不同，而且决策者对北极越来越感兴趣，但仅凭这一理解并不能解释为何各军种在制定北极政策时变得如此突出。
军队分支部门应该排在第二位
各军种的战略通常不是建立北极防务战略的起点，因为部队不是制定或实施战略的核心角色。理想情况下，他们应该说明如何组织、训练、装备，而不是其原因，因为后者是那些制定国家和国防优先事项的文职官员的权限。文职官员可以公布这些战略——军队部长签署的海军部和空军部的战略——这样就产生了文职官员监督的假象。但是，这些军种并不是制定外交或国防政策的节点，这是军民分歧中一个更大的问题。国防部长办公室（Office of The Defense）根据国会的要求，用2019年的报告回复了部分有关文官监督的邮件，但白宫和国务院仍存在分歧。
我们看到各军种在北极政策发展中起主导作用的一个原因可能是，美国国家北极战略在政府机构之间是分散的。现存的指导方案至少涵盖了三位总统，可以追溯到布什政府任期最后几天的第66号国家安全总统指令（National Security Presidential Directive 66），直到奥巴马时代的2013年国家战略(至今仍未被替换)。此外，与其他一些地区相比，北极地区的跨部门足迹异常之大。从2013年战略在2016年的实施框架任务中各个执行机构来看，国防部(更不用说军队部门)显然不是唯一的主要参与者。海岸警卫队、国务院、国家海洋和大气管理局、内政部和环境保护局主导了这项任务。国防部在该文件中很少出现。军队战略符合北极地区更为强健的国家民用架构，如果没有来自国防部高层的更多帮助，军队很难开展活动。
此外，不同的军种发布不同的战略，部分原因可能是由于军队自身对北极地区的指挥和控制断裂。在联合层面上，北方司令部和欧洲司令部在北极地区划分了责任(前者是官方资源倡导者)。在军种层面上，它可能会更加分裂，正如海军在北极的职责划分给第二、第三和第六舰队。在各军种中没有一个明确的领导者，更不用说政府政策层面上的了，每个军种都在自己的主持下采用北极政策制定的各个方面，进一步分散了该地区的责任。
在这种情况下，部队战略激增的结果是，大量的精力都花在思考在北极地区的哪些军种需要竞争(这又是一个重要的争论)， 但美国政府对这种竞争的目的和性质的看法却不那么稳健。没有更好的原因的指导，军队越是急于回答怎么做的问题，就越难对有限的资源进行优先排序，无法做出明智的决定。尽管北极的地位可能会上升，但只要它在国防部的地位仍低于欧洲和印度洋-太平洋地区(实际中，甚至是波斯湾)，在全面战略指导和作战需求的基础上分配资源仍将至关重要。因此，北极可能成为一个这样的地区——战略能在口头上得分，但成本推给了其他参与者，这与地理和指挥官更加明确的地区形成了鲜明对比。在这样的环境下，北极面临的威胁和挑战大多被认为将在不久的将来出现，也就是说不是现在。
认识政策愿景
那么，应该做些什么来重新引导军队战略的颁布，以促进战略民用指导、业务需求和短期投资的需要?
第一，新政府应巩固白宫高层和国防北极政策，更好地组织和整合服务产品。更新2013年国家北极战略及其配套的实施框架是个轻而易举的事情，并将为国防政策制定一个跨部门的基准。美国国防部应该效仿美国国务院的做法，(重新)设立一个北极协调员以开展更多的协调。这不是一个新的提议。早在2015年，美国海军就委托进行了一项针对国防部北极执行代理的研究。在跨部门层面上，奥巴马政府成立了北极执行指导委员会(Arctic Executive Steering Committee)，在官僚机构中引入了更多的就北极政策的合作。在国防部内部效仿这些举措，着眼于部门北极政策的内部协调，将有助于精简和整合来自各个部门的无数战略，并确保各军队不会在缺少高层指导的情况下不经意地制定地区外交政策。协调人也可以帮助这些军队融入更大的民间机构网络中，他们在这里拥有强大的北极权益。2021财年国防授权法案(National Defense Authorization Act)要求在国防部长办公室(Office of the Secretary of Defense)内建立一个新的北极官僚机构，这可能有助于推动北极协调员这一更大目标的实现。
其次，海军尤其应该重新考虑其北极地区的指挥路线。重要的是，新的命令往往简单但无效，无法解决更深层次的问题，因此简单地增设“北极司令部”可能不是加强在该地区战略领导地位最好的方式。尽管如此，我们有理由相信，鉴于人们对北极的关注日益增加，美国海军的战线并不是最佳的。去年夏天，海军分析中心（Center for Naval Analyses event）的一位专家呼吁建立一支北极舰队。作为回应，第二舰队指挥官建议在组成层面进行探讨修订。北极地区长期以来一直是航空防务领域，北美防空司令部的存在就证明了这一点。然而，考虑到北冰洋的开放，该地区作为水面海军行动的海上战区，其不断演变的沿海特征使其变成了对传统指挥线路最大的压力源。关于如何纠正海上北极的地位的争论在各条命令之间展开，这凸显出随着气候变化的发展，海军将会强烈地感受到这些分歧。更大的战斗指挥修订不大可能会有，而且可能会没有帮助，但在组成部分上，海军有一个真正的动机，那就是提高北极作战声音，为其部队声明设定要求。
最后，所有利益相关者都应该以现在时的眼光看待北极。在战略竞争时代，该地区是最重要的战场吗？可能不是。但气候变化现在正在塑造北极，无论是政治上还是物理上。永久冻土融化和海平面上升威胁着军事基础设施。由于北极变暖的速度是全球变暖速度的两倍，跑道、港口、支援站和雷达站都很脆弱。老化的设施和基础设施正处于在不断下滑的地形之上。与此同时，即使没有来自俄罗斯或中国的广大地区威胁，气候变化也意味着美国海军和空军可能会比过去更频繁地在北方开展行动。
无论该地区地缘政治未来发展如何，我们需要将讨论的重点转向短期改善上，这是一个开始关注那些是重要之处以及该由谁来负责执行的好方法。
结论
北极军种战略是构建一支能够在独特严峻环境下作战的部队的一部分。然而，他们在北极政策制定过程中获得了巨大的优势，部分原因是由于情况超出了部队控制：国会的要求，不一致的指挥和控制线路，以及高层战略指导发展有限。因此，突出军种战略的解决方案不是简单地停止其发布，而是改革其所存在的北极战略进程。这包括加强白宫和国务院等机构的义务，在考虑到其他跨部门利益相关者稳健足迹的背景下，制定外交政策议程和部队战略。国防部在北极问题上的一个内部协调和外部参与的节点将进一步简化过程，而这个过程似乎缺少中心指导。改革战略进程也意味着将部队战略置于一个更好地包括作战指挥及其组成部分的环境中，其中一些(如海军)可能会从创建一个更清晰的北极作战声音中获益。最后，尽管北极战略必须应对该地区长期变化的影响，但政策制定将受益于重新关注短期承诺，以帮助优先考虑有限的资源。如果没有这样的改革，这些文件可能会产生更多的热而不是光。然而，通过这些变化，拜登政府的国防部新成员可以充分利用部队北极战略所代表的诸多政策创新。
作者简介：
乔舒亚·塔利斯（Joshua Tallis）博士是海军分析中心的海洋和极地分析师，他是战略和政策项目的研究科学家。2018年，他担任美国海军自冷战结束以来首次部署北极航空母舰的文职分析师，部署了哈里·S·杜鲁门号航空母舰(USS Harry S Truman)。他是2019年出版的《浑水之战:海盗、恐怖分子、贩运分子和海上不安全》（The War for Muddy Waters: Pirates, Terrorists, Traffickers）一书的作者。本文的观点不一定反映他的雇主的观点。
翻译：辛晓琳