到2020年底，10个签署国中有9个国家批准了2018年《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》。但这是庆祝的理由吗?并不是…
在北极，丰富的渔业为该地区提供了主要的食物来源。然而，其生产力、对物种多样性的影响以及对工业和传统渔业的重要性差别很大。这具体规定了整个区域的渔业治理框架。
与南极海洋生物资源养护委员会(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources)侧重于保守和预防性地利用鱼类资源不同，无冰的北极地区由区域渔业管理组织负责。商业捕鱼在北冰洋和邻近海域的分布并不均匀，并且到目前为止主要为局部集中。但海洋是一个动态的自然系统，变化迅速，近几十年来尤其如此。
公海有重要的商业物种，如鳕鱼、螃蟹、大比目鱼、虾、毛鳞鱼、鱿鱼、扇贝等。一些物种被认为是“环极”生物，而其他物种则分布地更为广泛。但是我们如何管理该地区的鱼类资源以应对环境变化呢？在不久的将来，泛北极渔业法律制度会是什么样？现有机制在应对当前气候变化问题时是否迅速?
中北冰洋
北极理事会（Arctic Council）称，10个签署国中的9个国家已于近日完成了2018年《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(CAOFA)的批准程序。该协定预计将在收到最后批准书(第10个签署国)后30天生效，有效期为16年。如果各方同意，可选择将协议自动延长5年。如果十方中任何一方未能向保管人提供有关文书，该协定将不会生效。
该协议的先决条件是北极沿岸国家于2015年签署的一项声明，该声明禁止北极国家的船只在北冰洋中部的国际水域进行商业捕鱼。然而，这项协议的基础早在几年前就已提出：2007年公布了一项联合决议，指导美国发起关于管理北冰洋鱼类资源的国际讨论。该决议于2008年写入法律，并在楚科奇海（Chukchi Sea）和波弗特海（Beaufort Sea）设立了美国水域的零捕捞配额，直到获得足够的信息来支持建立经济和环境可持续的渔业。《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》也是基于类似的想法，因为缺乏有关该地区鱼类资源和生态系统动态的科学信息。
目前的多边禁令旨在阻止北冰洋渔业捕捞，搁置一定程度的主权争议不谈，继续进行科学研究探索。该商业捕捞禁令适用于北冰洋中部，目前该地区一年中的大部分时间都处于冰雪覆盖之中。换句话说，和以前一样，北冰洋无冰区域对渔业和科研开放。
《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》为包括北极国家和非北极国家在内的北极合作治理提供了巨大机遇。它为管理北冰洋中部（CAO）公海的渔业预先建立了框架，包括临时暂停不受管制的商业捕鱼。该协定的预防性质似乎有利于规划邻近地区的捕鱼活动，也有利于防止对北极中部和邻近海域具有重要商业意义的鱼种产生任何负面影响。
各种因素未来可能对北冰洋中部的生态系统产生负面影响。如果北极专属经济区（Exclusive Economic Zones）内鱼类资源的分布和生产力因气候变化而改变，那么合乎逻辑的假设是，高纬度无冰海域可能成为未来的渔场。如果未来北极公海渔业多边禁令的规定由于种种原因不能得到延长，我们可以预计，北极海洋生物资源的竞争将会加剧。
区域渔业治理的作用
值得一提的是，北极国家拥有200海里的近海专属经济区，即《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）规定的专属海域，国家对海洋资源的勘探和利用享有特殊权利。因此，目前该地区的渔获量分配由北极国家主导——挪威、加拿大、俄罗斯、冰岛和美国。格陵兰和法罗群岛是丹麦王国的自治实体，被视为特殊情况，因此不列入欧盟共同渔业政策（European Union’s Common Fisheries Policy）中。它们的特殊地位是其历史的直接结果，因为海洋生物资源是当地传统文化和土著文化的组成部分。根据对北极生物多样性的评估，在北冰洋及其邻近海域共发现633种鱼类，其中淡水物种80种(12.6%)，既可在海洋也可在淡水生存的鱼类44种(占6.9%)，主要生活在北极水域的鱼类16种(占2.5%)。在北冰洋、亚北极区和北方地区，用于商业目的的鱼类生物多样性不到总生物多样性的10%。
在北大西洋和北太平洋的公海地区确实有商业捕鱼活动。具体来说，巴伦支海和白令海正在进行大规模的商业渔业活动，但北冰洋的其他渔业基本上限于北极沿海国家海域内用以维持生计的小规模渔业。
区域渔业管理组织（regional fisheries management organizations）以及次区域和双边文书在防止北冰洋公海无管制商业捕鱼方面发挥了积极作用。有的组织管理某一特定区域内发现的所有鱼类资源，而其他组织则专注于特定的高度洄游鱼种。这些组织对该区域的国家和有相关渔业利益的国家都是开放的。例如，东北大西洋渔业委员会(North-East Atlantic Fisheries Commission)负责东北大西洋，北太平洋渔业委员会（the North Pacific Fisheries Commission）负责北太平洋地区。其他一些组织在北极的能力相当有限，包括北大西洋鲑鱼保护组织(North Atlantic Salmon Conservation Organization)和西北大西洋渔业组织(Northwest Atlantic Fisheries Organization)。
如何在地方一级的有效谈判中利用对北极渔业管理的潜在分歧?例如，在冰岛和欧盟之间有一个争议性的问题。冰岛向欧盟成员国提供其专属经济区，而欧盟要求冰岛停止捕鲸活动。管理北极水域的法律框架的有效性仍有待提高，每一个具体事例都对确保未来渔业的可持续发展至关重要。一般来说，北冰洋不同地区的渔业管理是沿海国家监管和多边方式混合。在这个框架内，国家间的双边协定有助于规范和管理毗邻的专属经济区内的鱼类资源。例如，由俄罗斯和挪威双边框架协议建立的联合委员会对两国相对有效。近期，英国和挪威以及法罗群岛之间的密切关系也重新被提及。然而，英国脱欧后，欧盟和英国之间花了很长时间才在协定中敲定英国在北极水域的捕鱼量。当涉及到整个机制的工作时，这些小问题很重要，尤其是在快速变化的北极地区。
北极渔业管理的现状与未来
根据北极的高脆弱性——特别容易受到迅速变化环境的普遍影响——可以确定一些具体情况。气候变化可能迫使北方物种向北部海域迁移，这将导致生态系统组成完全改变，破坏现有的食物网。但是，这种情况并没有起到防止渔业公司之间竞争加剧的作用，而这种竞争可能给环境造成压力。缺乏能够快速有效应对气候变化的共同法律制度，这阻碍了环境安全方面的国际合作，影响了北极地区的区域生态系统。气候变化很可能导致新的渔业冲突，并给现有的渔业管理机构带来更多挑战。此外，一旦目前的法律制度无法解决这些问题，气候破坏的速度就为这些法律制度增加了新的复杂性和挑战。为了增加法律的活力和决策的灵活性，北极需要更新能够展示资源管理适应性的共享法律制度——例如，通过现有协定的复杂情况，将其作为一项具有普遍国际法律约束力的文书。
目前气候变化应对治理框架来自多个组织，适应效率较低。关于气候变化影响的不确定性也可能导致错误或多余的决定。政府一级所做的最适合适应性反应的错误选择很容易导致适得其反的效果。
人们可以争辩说，北冰洋中有各种各样的栖息地和生态系统，因此只需要基于生态系统的管理方法。值得注意的是，这种方法已经在2014年被北极理事会的部长们作为该地区的工作原则所采用。然而，当涉及到海洋生物资源的本质时，管理方法应该考虑到迁徙物种很容易越过地理界限这一点，尤其是在快速变化的北冰洋。
这些迁移的后果是什么？随着气温上升，居住在北极南部气候区的物种可能会继续向北迁移，取代当地的冷水物种。科学家们预测，自然海洋生态系统将经历戏剧性的转变，这可能导致北极公海鱼类资源的分布发生重大变化。在巴伦支海，来自大西洋和巴伦支海中部的暖水性鱼类已经将冷水性鱼类挤出了大陆架区域。作为主要商业物种的鳕鱼，还有长毛鱼和喙红鱼（可被认为是通才鱼）都向北迁徙，寻找合适的栖息地。近期的观察也表明，北极东北部鳕鱼的产卵地点在未来50年内将进一步向东北方向移动。在高纬度地区，斯瓦尔巴群岛以西发现了大西洋鲭鱼、最北在斯瓦尔巴群岛北部的大陆架坡折处发现了大西洋鳕鱼、毛鳞鱼、格陵兰大比目鱼、黑线鳕。在太平洋海域，粉红鲑正栖息在温暖的北白令海：由于其生命周期只有短短两年，该物种对生态系统变化的反应是出了名的迅速。这些全球性的进程导致了巨大的变化，不仅育苗区面积扩大，而且北部水域鱼类的食物也越来越充足。
进入北极越来越容易，还有了新的捕鱼机会，这使北极国家有能力和动力为海冰萎缩地区制定国家法规，以履行其在国际法下的义务。2009年，北太平洋渔业管理委员会(North Pacific Fishery Management Council)批准了一项全面的北极渔业管理计划，该计划将促进美国北极专属经济区(白令海峡以北的阿拉斯加海域)商业渔业的发展。公海是北冰洋海洋环境的一个特殊国际组成部分。资源和生态系统跨越了政治边界，突出了治理和规划要在国家层面之上发展和协调的需要。而且北极变暖的速度比地球上任何其他地区都要快，所以这一复杂的地区需要一个特殊的法律制度。
在北极，高度洄游鱼类种群和北方入侵者受公海和专属经济区不同管理制度的制约。但是，关于公海渔业的国际法律框架不允许绝对开放计划，因此生态改变可能会破坏现有管理制度的稳定。由于管辖权主张重叠、不受管制的捕鱼以及缺乏多区域协议，渔业资源组成和分布的变化可能导致北极国家之间的冲突。当前北极渔业管理模式不够灵活，无法有效应对气候变化给未来渔业带来的挑战。要保护脆弱的原住民免受气候变化的影响，就需要在公海建立全面的法律和秩序制度。
关于渔业和配额的跨国谈判是当前北极区域渔业治理的阻碍。通常，各国会为位于专属经济区之间的“空隙”争论不休。20世纪90年代的大部分时间里，各个国家的船只一直都在挪威和俄罗斯之间的巴伦支海(Barents Sea)捕捞鳕鱼。当然，这项计划对非北极国家来说并不容易：由于英国脱欧后需要签署的一项协议被推迟，英国最近一直被禁止在北极水域进行捕捞。
不久前出现了一个关于东北大西洋鱼类资源的政府间争端：2007年之后，大西洋东北部鲭鱼种群的分布发生了急剧的变化，引发了冰岛、挪威、欧盟和丹麦（代表法罗群岛和格陵兰岛）之间的冲突。最初，挪威、欧盟和法罗群岛共享鲭鱼配额，但这种鱼类迁徙行为的转变导致冰岛在其专属经济区内也参与了捕鱼活动。经过冰岛、挪威和欧盟的多轮谈判，争议仍未解决。鲭鱼争端导致了对冰岛的制裁，但冰岛每年继续设定自己的捕捞配额。这一争端体现了公海渔业管理机制的局限性，以及在确保遵守方面所面临的挑战。换句话说，气候变化正在挑战现有北极水域国际资源管理结构的有效性。在任何时候，配额分配和进入专属经济区的问题都可能是渔业管理的极具争议的一个方面，因此这个问题可以通过一套更广泛、更有力的遵守机制来解决。目前，该地区法律框架的基础是1982年的《联合国海洋法公约》和1995年的《联合国鱼类种群协定》（United Nations Fish Stocks Agreement），它们在养护和渔业管理方面提供了国际合作原则，但没有将各国使用这些原则的方式正式化。
谈到有地方制度的北极地区，如巴伦支海的斯瓦尔巴群岛渔业保护区或法兰士约瑟夫地群岛附近的近岸区，与完全专属经济区相比，这些区域的专属捕鱼权（完全或有限）是属于各国的。这些国家设法向其他有关各方提供进入其水域的通道。然而，如果出现渔业冲突，更广泛的法律体系可能会非常有用。例如，挪威政府1977年建立了斯瓦尔巴群岛渔业保护区，就其使用问题的分歧仍需解决，因为这已成为一个国际争端问题。
北极的渔业资源丰富，需要采取预防措施，这始终是一整套更广泛的负责任收获原则的一部分，其中包括生物多样性保护、基于科学的决策和生态系统意识。北极由于海冰的减少而发生的变化可能会对目前作为经济资源的物种产生不利的条件。由于恶劣的气候特征而使得各种人类活动无法进行，这会带来环境退化的风险，进而导致鱼类资源的减少。缺乏一个协调北极地区渔业的单一有效的执行力管理综合体也可能导致渔业部门的国际合作受到影响。北极海洋生物资源的勘探和开发需要采取新的管理措施，以有效减缓和适应气候变化。
变弱为强
现有的由全球、区域和国家组成的渔业管理框架可以适用于北极。尽管有许多机构在研究和管理方面开展了合作，但仍缺乏一个全面的、专门针对北极的法律制度。北极理事会仍然是唯一一个在全球层面开展北极工作的组织，其重点是区域监测和保护管理。然而，北极理事会没有法律约束的义务，没有结构性融资，也没有常设又独立的秘书处。北极变暖的速度比地球上的任何地区都要快，因此它需要一个以解决问题为重心的方法。这可能需要准备适用于中北冰洋和可能适用于北冰洋其他地区的其他措施，以便由沿海国家和其他感兴趣的国家在区域基础上提供更严格的生态/渔业监管选择。总的来说，《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》的目的只是预防问题，而非解决问题，因此在整个北极地区建立一个稳固的治理综合体还有很长的路要走。另一种选择是，将包括《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》在内的北冰洋治理综合体纳入更加全面的安排之中，以实现海洋生物资源的可持续利用。诚然，环境安全和渔业共同利益应优先于北极地区的地缘政治协议和冲突。通过加强北极地区的合作和科学协调、有效的组织间网络以及对该领域的快速反应，现有系统是有可能得到加强的。
翻译：辛晓琳