由于气候变化和高度相关的政治利益，北极地区的重要性与日俱增。北极问题已经成为一个比以往具有更高政治利益的问题，不但涉及北极国家的资源开发，而且也与非北极国家有关。对参与北极活动的国家来说，日渐无冰的区域所带来的经济机遇与防止环境恶化相矛盾。如今，北极被视为一个气候变化对地球系统影响不断加剧的地区。八个北极国家占全球总排放量的五分之一，因此，他们的政府需要关注如何增强并支持降低排放的政策进程，特别是政策执行阶段（政府为实现具体法律和政策中阐明的目标而开展的一系列活动）。
不同国家如何将环境问题与其北极政策结合起来？鉴于未来全球变暖可能加速的趋势，北极国家和非北极国家（例如，中国和印度）以及作为独立实体的欧盟都在其当前北极政策文件和活动中考虑到了环境问题，那么这些国家的北极战略中规定了哪些环境优先事项？
在过去的几十年里，我们的星球发生了巨大的变化。我们正在见证北极转变为一个更温暖、更湿润、更不可预测的地方。如今，我们听到越来越多的声音在讨论各国需要减轻和适应北极气候变化，保护北极地区脆弱的生态环境。这些努力反映在各个国家的北极政策中，重点是温室气体排放、气候污染物（包括甲烷、黑炭等）、研究、适应和减轻以及国际合作。
各个国家的北极战略在主题和议题上存在相似之处，但它们仍然代表着不同的政治愿景。新发布的北极政策中提及北极可持续的资源管理和环境保护。由于原住民的抵制，人们提高了对北极独特的自然、偏远和原始荒野的认识。实际上，北极地区环境保护的重要性在不同国家的北极战略中有所不同。因此，鉴于未来对日益无冰的北极的“关注”可能不断增加，世界各国正在明确自己的定位。
一、加拿大
加拿大是一个北极国家，拥有居住在北极圈以北的原住民和非原住民社区的代表，其北极政策框架仍存在一些差距。2017年8月，西北地区、育空地区和加拿大北极东部地区的努纳武特发布了《泛地区可持续发展愿景》（The Pan-Territorial Vision for Sustainable Development），该政策在资源开发、经济多样化、改善基础设施和创新方面发挥了重要作用，有助于在该地区发展强大的地区经济。2019年发布的加拿大《北极和北方政策框架》（Arctic and Northern Policy Framework, ANPF）似乎是从该地区从前的基本愿景向复杂方式的重大转变，加拿大联邦政府、原住民、因纽特人、“第一民族”（First Nations）和梅蒂斯人（Métis）、六个省级政府和地区（魁北克省、纽芬兰与拉布拉多省、曼尼托巴省、育空地区、努纳武特地区和西北地区）都对此做出了贡献。新框架旨在为加拿大政府在北极地区的优先事项、活动和投资指引总体方向，并对2030年的发展愿景做出展望。各方合作制定的政策建议了北极地区的以下优先事项：支持对社区和决策有意义的科学、知识和研究，直面气候变化的影响，支持北极和北方的健康生态系统。
优势：原住民以合作的形式参与决策，优先考虑北极科学。北极地区缺乏足够的空运和海运港口设施限制了加拿大北部军事行动的规模和持续时间，这无疑减轻了对环境的压力。
缺点：加拿大联邦政府在环境监测方面记录不佳，即大幅削减了北部油砂环境监测预算。
二、俄罗斯
2020年俄罗斯的“北极地区发展战略”（Strategy for the Development of the Arctic Zone）将交通运输和采掘业置于经济发展的核心地位，但比以往的政策文件更加重视环境问题。新的白皮书将涵盖未来15年，直至2035年。该政策包括以下措施：制定并实施政府支持传统原住民知识的方案，进一步开展北极地区的地质和海洋学研究探索，增加对渔业部门的支持，重新造林和防止野火，制定国际科学活动和气候变化研究综合计划、实现长期自然保护（保护区）、气候变化缓解项目、制定生态监测和有效的废弃物管理设计框架等。与之前的俄罗斯北极战略相比，最新的北极政策文件提出发展计划，以应对发生深刻变化的北极。2021年3月，俄罗斯政府批准了一项2024年前北极地区社会经济发展的附加国家计划，其目标包括支持北方原住民的传统知识和保护原住民群体居住地区的环境。此外，俄罗斯将在2060年实现碳中和，因为该国可能最终采取措施，开始推动降低经济发展对化石燃料的依赖。
优势：俄罗斯国家总体发展计划主要关注北极地区，对该地区进行大规模投资，重组渔业部门，安装北极地区卫星监测系统。
缺点：优先考虑工业和军事，而不是北极人口的需求和当地问题，例如，俄罗斯北极地区仍有大量无人看管的废弃金属。
三、挪威
挪威政府的北极政策侧重于国家安全、稳定和国际合作。当谈及北极地区的气候变化和环境时，挪威回顾了《巴黎协定》的内容：降低温室气体排放量是这一政策文件的重点。例如，挪威的目标是在2030年前将温室气体排放量降低至少50%。通过与欧盟开展合作，实现这一目标是可能的。挪威的另一个目标是到2050年转变为低排放社会，总气体排放量减少90-95%。挪威已经实施了一系列措施来降低本国的黑碳排放，但该国正积极与其他北极国家就此问题进行合作。此外，新的北极政策文件重点关注海洋、生物多样性的巨大变化和北极的污染。这一新方法包括制定综合环境管理计划框架。
优势：挪威保护北极地区的方法很容易被认为是欧洲最环保的方法。
缺点：与采矿相关的环境制度存在一定缺陷，例如依赖地方当局、部门之间权责划分不明确，以及将权力下放给地方而没有明确其职责。此外，挪威还将北极开放给更多的石油钻探企业，并宣布授予北极钻探许可。
四、瑞典
瑞典政府于2020年9月发布了最新的“北极地区战略”（Strategi för den arktiska regionen）。其优先事项是气候与环境、极地研究与环境保护、可持续经济发展。在这里，北极研究被明确讨论，并因此与环境保护联系在一起，生物多样性在这一更新的政策文件中得到强调。该国的首要任务之一是国际合作和安全问题。与上一份文件（2011年）类似，瑞典的北极战略仍然非常关注气候变化对北极地区的影响，但环境问题并不是唯一的焦点。
优势：大力支持原住民的文化和传统，在欧洲联盟内部开展广泛工作，以执行大幅度减少全球温室气体排放的措施。
缺点：由于分析、组织和体制的障碍，瑞典现有的环境观测系统对战略计划效果支持较弱。现有的北极战略高度重视瑞典北极地区的战略重要性，更加关注国家安全，而不是缓解气候变化的负面影响。
五、芬兰
芬兰北极地区战略于2021年6月17日作为政府决议获得通过，有效期一直到2030年。根据公布的文件，北极的所有活动必须以自然环境的承载能力、气候保护、可持续发展原则和尊重原住民权利为基础。新战略的重点是气候变化、缓解和适应。新化石燃料储备的使用被认为与该国的环境目标不符，这不仅对芬兰，而且对全世界国家都是相当危险的。为了加强环境政策行动，芬兰还召开了一次新的气候政策圆桌会议。无化石燃料运输路线图（Roadmap for Fossil-free Transport）的工作于2020年秋季完成，特定行业低碳排放路线图于2020年夏季发布。
优势：芬兰的北极政策特别注意减缓和适应气候变化、环境合作和尊重原住民的利益。
缺点：尽管芬兰北极白皮书考虑通过新技术和数字化实现可持续采矿，但采矿仍然是芬兰最具争议的问题之一。该行业对国家的巨大价值以及法律落实都引起了公众对北极地区环境问题的关注。
六、冰岛
冰岛的国际政策得到了两个关键文件的支持：《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）和1992年里约热内卢联合国环境与发展会议上提出的“可持续发展原则”（Principle of Sustainable Development）。此外，冰岛是唯一没有原住民人口的北极国家。其北极领土仅限于北部的格里姆塞岛（Grimsey），但该国已经加入了关注北极问题的全球机构。冰岛在北极问题上的政策以一项议会决议为基础，该决议概述了优先领域，其中包括气候变化、自然资源的可持续利用和原住民的权利（与格陵兰合作）。可持续北极的概念是冰岛2019-2021年担任北极理事会主席的基础，同时也是保护北极海洋环境、支持北极研究和绿色能源替代品的核心。
优势：冰岛非常清楚自己在北极的地位，并利用其地理位置宣传自己是北冰洋沿岸国家，在环境政策领域亦是如此。
缺点：冰岛对渔业有着浓厚的兴趣，同时也卷入了一系列渔业纠纷——配额“战争”导致其未能在北极地区就海洋资源管理达成协议。
七、美国
美国国防部（Ministry of Defense）和美国海岸警卫队（Coast Guard）于2019年发布了北极战略，随后美国空军和美国海军于2020年发布了各自的北极政策文件。当然，在所有的政策文件中，重点都是美国的国家利益和国家安全。海冰迅速融化的北极被视为大国竞争的舞台，因此，美国认为应增强部队在北极地区的作战能力。特朗普政府导致了环境法规的倒退，使阿拉斯加的化石燃料生产商从中获利。然而，美国最近在气候行动方面取得了一些进展——美国已成为“财政部长气候行动联盟”（Coalition of Finance Ministers for Climate Action）的成员，在2021年1月20日“关于保护公众健康和环境以及恢复以科学应对气候危机”的行政命令第4条特别强调了北极保护区：本文件暂时暂停联邦政府与实施沿海平原油气租赁计划有关的所有活动。
优势：拜登新政府计划应对气候变化，将环境问题纳入广泛的政策之中。
缺点：保护阿拉斯加鱼类、野生动物、水域和栖息地的环境标准仍然模糊不清。
八、欧盟（作为一个独立实体）
2016年欧盟北极政策包括三个主要目标，重点是广泛的可持续发展以及国家、原住民社区和其他各方之间的国际合作。根据2021年的北极战略，欧盟将寻求禁止在北极地区开采新的化石燃料，以保护受气候变化严重影响的地区。欧盟北极政策还提及《斯瓦尔巴条约》（Svalbard Treaty）及其解释，以及欧盟拥有保护海洋生物资源的专属权限。“欧洲绿色协议”（European Green Deal, 自2019年起）和“欧洲地平线计划”（Horizon Europe, 2021-2027年）旨在通过使用创新的绿色、蓝色和数字科技帮助应对气候变化并克服环境挑战。
优势：欧盟政策文件重点关注自然保护和地方气候适应，以及更广泛的气候政策和欧盟能源市场监管——基本上，欧盟将根据气候变化、原材料以及地缘战略影响采取行动。
缺点：2021年欧盟北极政策文件涉及的问题、部门和利益攸关方太多。禁止开采新石油、煤炭和天然气储备的禁令，可以防止围绕资源可能出现的紧张局势，但这已经引起了挪威等石油和天然气生产国的不满。
九、中国（作为一个非北极国家）
中国对北极地区表现出更大的兴趣，北方各国是中国强化“红色”经济实力的目标。中国的“一带一路”倡议包含一项在北极地区开展的旨在增加贸易机会的全国性运动。此外，中国国务院新闻办公室于2018年1月26日发布了《中国的北极政策》白皮书。该白皮书指出，中国致力于现有的北极治理多边体制安排和现有法律框架，包括《联合国海洋法公约》、气候变化和环境条约。中国参与北极液化天然气项目是其用天然气（一种对环境危害较小的化石燃料）取代煤炭和石油而采取的努力之一。然而，政策文件的重点显然是北极自然资源的开发，而不是环境保护。
优势：北极科学研究和环境保护被置于重要地位。
缺点：目前中国的北极框架是由其保护北极独特环境的愿望所驱动的，但这与以经济为中心的理念相冲突。
十、丹麦
丹麦王国目前的北极战略已于2020年底到期。新战略的制定工作因新冠疫情而不得不推迟，因此格陵兰打算制定自己的北极白皮书。
是否有方式进行改进？
应对气候危机和国家安全目标对每个国家都至关重要。然而，政策文件并没有公开地讨论其中的环境部分与国家安全前景之间的分歧——这就是利益冲突！当涉及到北极地区的军事化时（不分国家），环境目标立即退居次要地位：这也就是为什么高北地区军事演习不断增加的原因之一。这样一来，碳排放、军事设施，所有类型的污染以及对环境研究活动的干扰等因素就对北极地区的环境造成了更大压力。
这对未来的政策会造成怎样的影响？巨大的压力落在决策者身上，他们将关注北极战略中环境和安全部分之间存在的分歧。各方在关注政治意愿和紧张局势时，都未能在国际层面上进行有效合作。此外，环境法缺乏有效制约，国家层面的决策缺乏灵活性。为了有效减轻气候变化带来的影响，需要设立一个灵活的法律框架，可在快速变化的北极地区有效运作。
作者简介：
Ekaterina Uryupova是北极研究所的访问研究员，她的专业领域涉及气候变化、科学、渔业和环境政策。此外，她的研究重点是俄罗斯在北极和南极的参与。
翻译：李小宁