跨大西洋俄罗斯研究论坛简介：
这份政策摘要是新美国安全中心（CNAS）跨大西洋俄罗斯研究论坛（Transatlantic Forum on Russia）的成果，该论坛旨在促进美国和欧洲就与俄罗斯在多个领域的相关政策进行协调。这些政策摘要是通过与大西洋两岸一流专家进行一系列对话得出的。备忘录中的分析和建议反映了美国和欧洲专家的共识。我们强调视角差异显著的地方，以便政策制定者更好地应对可能阻碍协商的分歧。感谢所有为如此富有成果的对话做出贡献的专家，特别要感谢 Rebecca Pincus，Mathieu Boulègue，Lawson Brigham 和 Mike Sfraga提供了研究备忘录。
一、竞争状态
俄罗斯和跨大西洋伙伴国家在其他地区与其他问题上的地缘政治局势紧张，但北极直到最近都没有受此影响。事实上，在北极地区，美国、俄罗斯和其他北极国家就搜救、科研和环境等北极事项已经默认展开了合作。这样的务实合作之所以能够进行，部分原因在于八个北极国家之间有共同利益和跨领域利益，缓解了双边关系的刺激因素，该地区的多层次治理制度也是原因之一。然而，气候变化、北极海冰融化为人类活动开放了通道，进而加剧了该地区的竞争。这关系到北极国家从经济机遇到安全和稳定的核心国家利益。北极地区日益增加的重要性和活动水平，再加上俄罗斯与美国在军事问题上缺少对话、缺乏信任，由此提高了该地区的冲突和不稳定风险。
对俄罗斯而言，其北极区域，包括越来越容易通航的北方航道，是国家安全的核心事项，也是经济和未来发展的重要支柱。俄罗斯为了确保自己的利益，在这里采取了很多行动，其中许多是军事行动，但这也是其他北极国家和北约共同关心的地方。
1.恢复并扩大其北极军事基础设施。俄罗斯十分重视北极地区。2021年，俄罗斯北方舰队联合战略指挥部（Northern Fleet Joint Strategic Command）升级为第五军区，负责保卫国家北方边境和不断发展的北极利益。俄罗斯政府也一直在努力整修和建设其北极近海岛屿新基地和机场。俄罗斯已经在北极的海岸线和外围群岛部署了先进的雷达系统，并且在北极部署了区域防御武器系统。俄罗斯在科拉半岛和巴伦支海地区的北方舰队堡垒更是明显体现了俄罗斯军事化的加强，也增强了北欧国家感受到的威胁感。
美国国防部和许多专家认为，俄罗斯在该地区进行军事投资，主要是为了保卫关键基础设施和自然资源，并控制北方航道航运。其他分析人士认为，俄罗斯在北极的军事活动被低估了，不能再认为军事集结仅仅是防御性的，因为俄罗斯在北极的军事态势有利于其在该地区内外投射力量。
2.加强军事活动。俄罗斯已经加快了北极军事活动的速度和范围，包括Umka-2021等军事演习。这些北极军事演习包含实弹射击和两栖登陆类活动，已经变得更具挑衅性。此外，俄罗斯的大型水面舰艇、潜艇和远程航空飞行也变得越来越活跃。例如，2021年在阿拉斯加附近拦截俄罗斯飞机的次数比冷战结束以来的任何时候都多。俄罗斯潜艇在欧洲北极地区（高北地区）的活动也达到了冷战以来最高水平。俄罗斯在北极地区的侦察巡逻和导弹发射也越来越多，其中包括2021年10月从潜艇上首次试射一枚Tsirkon高超音速导弹。
气候变化、北极海冰融化为人类活动开放了更广阔的通道，进而加剧了该地区的竞争。
3.从事“灰色地带”活动。俄罗斯正在进行一系列广泛的恶意活动，但没有达到冲突的临界点。俄罗斯曾多次干扰GPS信号，例如2018年11月北约“三叉戟接点”（Trident Juncture）联合军演期间，俄罗斯的一些活动还扰乱了挪威北部部分地区民众的生活。这种GPS干扰属于航空安全问题，而且干扰了陆地应急服务设施。俄罗斯频繁进行军事活动，总是临时封锁海域，给挪威和阿拉斯加的渔船带来了不便。这些活动也发生在北极圈以南的挪威海。俄罗斯还利用其在斯瓦尔巴群岛的存在，对挪威施加压力，并偶尔挑战挪威对周边海域的沿海国家管辖权。北约越来越担心，俄罗斯可能切断或窃听对社区接入高速互联网至关重要的海底通信电缆，这可能加剧紧张局势，并在北极及其以外地区制造混乱。
有趣的是，虽然安全紧张局势升级，但俄罗斯和其他七个北极国家之间的合作仍在继续。过去20年，北极海洋事务国际对话与合作重点关注海洋安全和环境保护，合作力度史无前例。许多实体组织参与了这些合作：各个北极国家、北极理事会及其工作小组、北极海岸警卫队论坛、国际组织（如国际海事组织、国际水道测量组织、世界气象组织等）以及北极国家和非北极国家之间的伙伴关系（这些伙伴关系在一些事务中达到高峰，如通过《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》）。这些共同努力已经解决了一系列环境安全和安保方面的挑战，这些挑战与北极海洋通道和海洋作业与航运增加有关。俄罗斯已经积极参与了这些合作项目。美国也一直是一个低调的领导者，通过进行广泛的国际磋商，让其外交官和机构海事专家制定新的北极治理和管理措施。
过去20年，北极海洋事务国际对话与合作重点关注海洋安全和环境保护，合作力度史无前例。
展望未来，俄罗斯目前担任的北极理事会主席一职将持续到2023年5月，这为北极外交提供了一个独特的机会。2021年5月俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫在北极理事会部长级会议上阐述了俄罗斯的两个关键目标：举办北极领导人峰会和恢复北极国防参谋长之间的军事对话。俄罗斯可能会利用其主席国身份，寻求与美国同等的领导地位，并将自己定位为北极稳定的捍卫者。这些目标并非微不足道，美国及其北极盟国应利用这一机会与主席国俄罗斯合作，缓解紧张局势，为北极地区保持稳定关系做出努力。
二、大西洋两岸的共同利益和潜在分歧点
美国、其欧洲盟友和伙伴以及俄罗斯，都有确保北极地区和平稳定的共同首要目标。美国总统拜登在与俄罗斯总统普京于2021年6月参加日内瓦峰会后指出，他与普京就确保北极仍然是“一个合作而非冲突的地区”进行了会谈。为实现这个目标，美国和欧洲在北极与俄罗斯关系上有以下共同目标：
1.增加与俄罗斯的沟通，特别是在硬安全问题上。美国参谋长联席会议（Joint Chiefs of Staff）主席马克·米利将军，与俄罗斯联邦总参谋长瓦列里·格拉西莫夫会晤后说，美国和俄罗斯应该增加军事联络，以“避免误判，减少大国战争的可能性”。北极可能是这种努力最明显的地方。美国及其欧洲盟友通过提高透明度，公开与俄罗斯讨论其关切事项，建立消除冲突的机制，可以降低北极地区发生冲突的风险。
2.维护与俄罗斯的正常合作领域。尽管解决安全问题是当务之急，但不能以牺牲与俄罗斯现有的合作形式为代价。确保该地区人类安全机制，例如搜救行动，是必不可少的，不能妥协。出于这个原因，跨大西洋合作伙伴应该避免将军事安全问题带入诸如北极海岸警卫队论坛（Arctic Coast Guard Forum）这样的现有论坛。展望未来，包括俄罗斯在内的北极成员国将面临无数挑战——从气候变化到当地社区的健康和福祉，再到渔业保护和海洋环境保护，并且各国需要分享专业知识来应对这些挑战。
美国和欧洲必须在方法上保持团结。除了其他事项外，这需要双方对该地区正在发生的事情有一个共同的认识。
3.保持大西洋两岸的凝聚力。北极国家和俄罗斯之间已经在进行双边和三边计划。尽管如此，美国和欧洲必须在方法上保持团结。除了其他事项外，这需要双方对该地区正在发生的事情有一个共同认识。
尽管在这些领域达成了跨大西洋协议，但美国和欧洲之间以及欧洲国家之间在如何最好地与俄罗斯在北极地区接触上存在分歧。潜在的分歧点包括:
4.对话的作用。尽管大西洋两岸一致认为有必要加强与俄罗斯的沟通，但对于对话在其中扮演的角色存在分歧。一些专家认为对话不是一种奖励，而是维持稳定至关重要的措施，但另一些专家评估认为，对话自2014年中断，恢复对话将被视为俄罗斯做出的一种让步。后者认为，与俄罗斯进行任何接触都应该以俄罗斯行动发生具体改变为条件，如果在欧洲不是如此，至少在北极地区要做到。
5.北约的北极角色。一些分析人士认为，俄罗斯的军事姿态对挪威等北极国家构成了威胁，北约必须对此作出回应，维持在欧洲北极地区的存在，并展示其在该地区作战的能力，从而加强威慑力。例如，北约2030年的报告呼吁提高对整个欧洲北极地区（高北地区）情势的察觉。然而，也有人担心，北约参与北极事务将会进一步加剧北极地区的军事化发展。因此，北约必须调整措施，遏制俄罗斯在欧洲北极地区的活动，避免加剧北极的不稳定。
三、建议
美国及其北极盟友和伙伴在北极与俄罗斯接触时，应该采取两套行动：一方面加强对彼此关系的保护，另一方面利用跨大西洋伙伴与俄罗斯共享的巨大利益。拜登政府希望提高与俄罗斯关系的稳定性和可预测性，那么加强关系至关重要。一旦与俄罗斯在北极地区发生冲突，美国就无法集中精力应对其他更紧迫的挑战，比如中国、气候及新冠病毒。美国与其盟友、伙伴和俄罗斯，几乎没有别的领域，能像在北极一样，有如此重叠的利益。因此，北极是个机会，可以与俄罗斯展开小规模合作，并采取其他措施建立信任。随着时间的推移，这些合作和措施可以扩展到其他领域。
1.进一步保护北极稳定: 重启北极国家之间的军事讨论。
北极国家需要一个讨论安全相关问题的场所。军事化正在发展，俄罗斯和其他北极国家之间缺乏信任，各方意图不确定，以及缺乏事故或事件的管理机制，导致北极有非常高的几率发生冲突。北极的安全与稳定需要协商与合作；美国和欧洲应与俄罗斯合作，因为只有合作才有利于它们的国家安全利益。下面两条建议旨在通过解决北极军事和安全问题，进一步保护北极地区的稳定。
①制定北极地区的军事（空中、陆地和海上）路线规则协议。为了提高北极军事行动的透明度，改善北极的可预测性和稳定性，美国和俄罗斯应开始双边谈判，起草和签署一项协定，规定北极地区军事行为的路线规则。其他在北极地区部署军事力量的国家可以在协议完成之后签署。协议至少应力求界定不可接受的行为，并应规定不能容忍危险的演习、模拟攻击、关闭应答机、干扰通信以及危及无辜平民的行为。
作为协定的一部分，美国和俄罗斯应设立一个双边北极安全协商委员会，讨论关于一方违反协定的指控。协定的所有签署方都可以作为委员会观察员参与相关活动。北极安全协商委员会将是一个协商机制，而不是一个常设机构。
军事行为路线规则协定，及下文所述的其委员会和信任建立措施，将让北极更加稳定，更具可预测性和透明度，并减少事故引发冲突或彼此误解引发北极军备竞赛和冲突螺旋加剧的可能性。建立信任机制，例如一年或两年一次的协商、突击检查和观察员参加演习，将确保在北极地区双方都不会失去安全感。
军事行为路线规则协定，及其委员会和信任建立措施，将让北极更加稳定，更具可预测性和透明度。
②重启北极国防参谋长论坛，将俄罗斯排除在外，并以其建设性参与北极军事行为路线规则协定为重新加入该论坛的条件。北极国家（俄罗斯除外）应当重启北极国防参谋长（Arctic Chiefs of Defense，CHODs）论坛。北极国防参谋长应该每年会面两次，讨论北极安全问题，分享情报和观点，维持北极安全发展动态共识。重要的是，美国及其北极盟友和伙伴应明确向俄罗斯传达俄罗斯重新加入CHODs论坛的可能性，以及俄罗斯为此必须满足的条件。美国及其北极盟友和伙伴应该为俄罗斯参与论坛设立条件：俄罗斯应建设性地参与起草北极军事行为路线规则协定，并建设性地参与北极安全协商委员会。
北极国家还应与北极国防参谋长论坛一道，重新启动北极安全部队圆桌会议（Arctic Security Forces Roundtable），该会议应当属于一星级，作为支持北极国防参谋长论坛的一种手段。北极安全部队圆桌会议也不会包括俄罗斯，除非（或直到）其他合作实现。
2.建立在共同利益基础上: 加强与俄罗斯在北极海上安全保障方面的合作。
美国及其北极盟友和伙伴应该寻求在北极与俄罗斯开展持续合作，特别是在实际海洋利益领域。国际组织正在推进以下大多数建议，但高级别的政治支持也将有益于每项措施，特别是更多的外交参与，以及具有广泛海事专业知识的个人和机构给予的关注和资源。
①执行和落实国际海事组织的《极地水域船舶航行安全规则》。 跨大西洋伙伴国家和俄罗斯应制定并商定一项联合行动计划，以执行和落实国际海事组织的《极地水域船舶航行安全规则》（IMO Polar Code），该守则于2018年7月全面生效，以船舶安全、防止污染和培训规范为重点。无论是北极船旗国还是非北极船旗国（海洋国家），都是这一努力取得成功的关键。除了加紧努力执行和落实《极地水域船舶航行安全规则》之外，各参与方还可以就北冰洋跨界实时海上交通信息实时分享制定一项更具体的协定。这种数据有助于港口国和船旗国执行该规则。这些数据还将提供北冰洋海上交通变化的整体图景。这种积极、开放和共同的领域意识举措可以建立信任，大大加强北极海洋安全和环境保护方面的合作。
②合作支持《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》。《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》为联合研究和探险提供了机会，以促进实现该协定的关键目标之一：更好地了解中北冰洋的海洋生态系统及其扩大和可持续管理渔业的潜力。该协定的另一个重要方面是，它包括了跨大西洋伙伴，俄罗斯，以及拥有全球渔业利益的非北极国家（特别是中国，日本和韩国）。特别是，协定参与方（包括9个国家和欧盟）将就一项探索中北冰洋的长期研究计划进行谈判；使用先进破冰研究船进行联合探险可行性高，备受期待。在这个偏远的海洋区域开展联合科学行动，将需要俄罗斯、跨大西洋合作伙伴和其他国家提供研究资产（包括卫星、自动驾驶汽车、船舶、飞机等）。
③投资支持现有条约。全面执行《北极海空搜救合作协定》（2011年）和《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》（2013年）的挑战之一是持续存在的海洋基础设施缺口。北极海洋基础设施的发展（通讯系统、港口、导航系统、水文/海图、破冰船、环境观测、反应能力等）与海洋安全和通过预防和应对进行环境保护密切相关。俄罗斯和跨大西洋伙伴的海事专家应探讨可行的投资机制和战略，包括国家联合投资和建立公私伙伴关系（比如在海事产业方面）。促进北极各项条约实施的任何基础设施投资，都必须考虑到对海洋和沿海地区及其社区可能产生的短期和长期环境、经济和社会影响。
④支持国际北极观测系统。人类活动导致的气候变化，正在带来深刻的环境变化。建立北极观测系统，不仅是为了（气候研究）观测这种变化，也是为了应对海洋作业和航运扩大，提高海洋作业和航运的有效性和安全性。北极理事会、北极科学部长级会议以及北极研究界都讨论过这样一个观测系统或观测网络。2017年5月11日，阿拉斯加州费尔班克斯举行的北极理事会部长级会议签署了《加强北极国际科学合作协定》，该协定可以进一步推动协调观测；该条约明智地对缔约方和非缔约方之间建立联系作了规定。根据《联合国海洋法公约》第76条，俄罗斯专属经济区和可能延伸的大陆架的巨大范围表明，俄罗斯应与其他国家建立联系，建立一个全面的北极观测系统。跨大西洋合作伙伴和俄罗斯应该共同建立、支持或投资于（海洋和大气的）常规横断面观测，重点放在北冰洋中部。跨大西洋伙伴国家和俄罗斯应该共同研究公私伙伴关系的可行性，特别是在商业卫星行业，以资助建立国际观测网络。
四、结论
俄罗斯目前担任北极理事会主席，为美国及其跨大西洋盟国提供了一个机会，使其既能应对俄罗斯在北极构成的挑战，又能与俄罗斯就海上安全和研究进行接触。由于与俄罗斯合作的空间非常有限，努力探索与俄罗斯在北极接触的可能性显得更加重要。通过加强保护和在与俄罗斯利益重叠的领域进行接触，跨大西洋伙伴可以推进其共同目标，即确保北极仍然是一个合作而非冲突区域。
作者简介：
Andrea Kendall-Taylor 博士是 CNAS 跨大西洋安全项目的高级研究员和主任。她曾在美国国家情报委员会担任俄罗斯和欧亚大陆副国家情报官员，并曾在美国中央情报局担任高级情报官员。
Jim Townsend是 CNAS 跨大西洋安全项目的高级助理研究员。他曾担任负责欧洲和北约政策的国防部副助理部长8年，并在五角大楼从事欧洲和北约政策20多年。
Lawson W. Brigham博士是威尔逊中心极地研究所（Wilson Center’s Polar Institute）的全球研究员，也是阿拉斯加大学费尔班克斯分校（University of Alaska Fairbanks）的研究员。他是一名有北极和南极经验的职业海岸警卫队官员，也是美国科学院极地研究委员会（National Academies Polar Research Board）的成员。他的研究主要集中在俄罗斯北极海事、北极气候变化、海洋安全和环境保护方面。
Nick Lokker 是 CNAS 跨大西洋安全项目的约瑟夫·奈（Joseph S. Nye, Jr.）研究实习生。他专长于欧洲政治和安全事务，重点研究欧盟及其与美国和俄罗斯的关系。
新美国安全中心介绍：
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翻译：张渝敏