北极环境正在迅速变化，该地区开展国际合作的理由也越来越多。该文章为此提供入门级概论。
在北极地区的国际关系和活动方面，北极国家参与最多，因为他们在北极地区拥有陆地和海洋沿海地区管辖权，科学研究活动最多，并主导着该地区的外交和军事事务。但对北极地区感兴趣的从来都不止是北极国家。16世纪和17世纪，荷兰、英国、西班牙和法国的探险家曾前往北极寻找贸易路线及其他经济机会。一直到今天，类似的动机，以及我将在下文详述的越来越多的新动机，吸引了越来越多的国家及其公民前往北极。
就本文而言，“北极国家”是指在北极圈以北拥有领土的国家，包括加拿大、丹麦（格陵兰）、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯联邦、瑞典和美国。他们同为北极理事会的成员。“非北极国家”指对北极感兴趣的所有其他国家及欧盟。如今，后者大多成为了北极理事会的“观察员”国，包括许多北半球的亚洲和欧洲国家，这些国家有各种理由在北极地区积极活动并寻求增加影响力。
北极正在快速经历环境变化，国际合作的理由越来越多，而这种合作少不了北极以外国家的身影。此外，虽然非北极国家在该地区的影响力不如北极国家，但他们也影响着北极治理和北极的未来发展。北极国家及其地方和原住民社区将积极利用外部合作伙伴的经济实力和科学能力获利。多边合作正在加强，并得到北极完善的治理结构的支持。
哪些国家管理着北极？
北极地区地缘政治相对平静，很少发生冲突，这在很大程度上是因为北极陆地领土的所有权没有争议。美国拥有阿拉斯加，俄罗斯拥有西伯利亚等。陆地边界和适用法律都很清晰。海洋区域的权利是根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）所反映的《海洋法》（the Law of the Sea）确定的，尽管美国不是缔约国，但他仍遵守这一习惯国际法中的规则。一些海洋边界尚未划定，例如波弗特海，或尚未被批准，例如美俄海上边界。但总的来说，临近北极国家都友好地解决了分歧。甚至北冰洋扩展大陆架权利的确定也正在按照UNCLOS的规则和平处理。
关键在于，尽管非北极国家必须要而且通常会在大片陆地领土和沿海管辖范围内遵守北极国家的法律，但这些国家在管理北极国家管辖范围以外地区的法律架构中发挥着至关重要的作用。在《联合国海洋法公约》下的北冰洋治理问题上，情况确实如此，此外，非北极国家也会加入一系列几乎具有普遍成员资格的多边条约和组织，这些条约和组织涉及航运、航空、生物多样性保护和气候变化等问题，而且会签署缔约方较少的北极条约，如《斯瓦尔巴条约》(the Svalbard Treaty)。尽管其他国家对影响北极地区的机构和政策发展产生了影响，但也并不削弱北极国家的作用和责任。
这是基本的事实，也鲜有争议，与有些北极国家偶尔声称其北极主导地位的声明形成鲜明对比。例如，在特朗普执政期间，一位美国国务院官员在一次公开简报中表示，“八个北极国家对北极地区进行治理，我们拒绝非北极国家试图在这个过程中发挥作用。”北极国家希望在北极地区发挥主导作用是可以理解的，但这种说法太过专制。在北极治理的“过程”中，非北极国家确实可以并且已经在很多领域中发挥了作用。
北极理事会的作用
北极理事会成立于1996年，是一个高级别论坛，侧重于可持续发展和环境保护事项，但显然不涉及军事安全有关事项。成员包括八个北极国家，他们与主要的原住民群体（又称“永久参与者”）一起召开会议。理事会通过北极高级官员（每个北极国家拥有一名）和一系列常设工作组开展大部分工作。各国政府一致同意后做出决定。
理事会是讨论北极问题的主要外交论坛，已成为参与北极国际关系的重要平台。因此，一些非北极国家寻求在理事会中享有观察员地位，从而获得参与各种场合（从工作组会议到北极高级官员和部长的会议）的机会。目前北极理事会有13个观察员国：中国，法国，德国，印度，意大利，日本，荷兰，波兰，新加坡，韩国，西班牙，瑞士和英国。 这证明北极理事会日益重要，捷克共和国、爱沙尼亚、希腊、爱尔兰和土耳其等其他国家也有兴趣成为观察员国。此外，欧盟也寻求获得观察员地位，但遭到俄罗斯的阻挠，最后欧盟做出了妥协，欧盟可以“观察”理事会会议，但不是观察员国。目前的观察员国每四年更新一次，各观察员国需要非常努力来保持其地位。
尽管这些国家获得了观察员国地位，但在北极理事会内工作并非易事。在理事会会议上，北极国家优先考虑彼此之间以及与永久参与者合作。然而，非北极国家代表团仍发现了参与此会议的价值。理事会是北极外交领域最有见识之人聚集的地方，也是收集有关政府政策和谈判立场信息的重要场所。
非北极国家在北极的利益
许多声明和正式的书面政策证明非北极国家对北极有着长期的兴趣，这些政策需要经过大量的官方程序才得以产生。我们看到，在极地科学领域的投资不断增加，包括研究、物流、基础设施以及经济追求，尤其是航运。外交官和其他人参加北极理事会会议以及许多其他会议和活动，满足了北极利益相关者的需要。其中，会议活动包括冰岛前总统格里姆松的北极圈大会（Arctic Circle Assemblies），挪威的北极边界会议（Arctic Frontiers）和芬兰的北极精神会议（Arctic Spirit）。这些会议和活动对那些难以充分参与北极理事会的非北极国家特别有吸引力。
虽然目前在北极公海没有商业性渔业活动，但这种情况可能会发生改变。
除了各国实力和历史背景不同之外，非北极国家解释其在北极利益的方式相似。有些国家，如英国、法国和荷兰，与北极有着长期联系，包括在北极的探险活动。虽然没有北极领土，但他们与北极有着长期互动关系。北极逐渐变得容易进入，所有非北极国家都对北极地区当前或未来的经济利益产生了兴趣。航运、旅游、能源和未来渔业都是重点领域。这些国家及其科学家希望参与该地区的前沿科学研究，特别是在气候变化方面的科学研究。他们还可能希望影响区域环境政策，以提高环境保护水平，或考虑到北极环境变化对自身领土的影响。
许多非北极国家都有外交关系和安全动机。因此，他们希望监测和了解北极地缘政治的发展，特别是在美国、俄罗斯和中国之间的战略竞争背景下。他们也可能对北极与航空航天防御有关的地缘战略位置感兴趣。
一些非北极国家也存在与其对手相竞争的动机：面对其区域竞争对手，各个非北极国家都渴望保持自己的地位。因此，中国、日本和韩国都希望在北极科学和外交举措上和对方能力相当。希腊和土耳其都仔细权衡了对方在北极采取的措施。欧盟和非北极理事会成员的欧洲国家也有类似的动机。
通过强调自身优势、目标和历史背景，非北极国家证实了自己的北极利益。例如，英国在其最新政策文件中表达的一个关键目标是“保护全球影响力”，英国表示，它将北极地区视为其在全球事务中保持影响力的关键部分，也是其脱欧后“全球英国”倡议的关键要素。欧盟最近发表了一份公报，宣布许多北极挑战超越了北极国家的国界和该地区的边界，可以通过区域或多边合作更有效地应对。它还呼吁将石油，天然气和煤炭留在地下，“包括北极地区的石油、天然气和煤炭”。这一立场与欧盟的气候政策一致，但对于一些非欧盟成员国的北极国家来说，这一提议并不受欢迎。
日本、韩国和新加坡都提到他们对航运和建造强化冰级船的兴趣。新加坡不仅关注北极航运，还关注全球海上航线的未来演变。日本和韩国指出了他们在科学和技术方面的领导地位。德国的《北极准则》（Arctic Guidelines）反映了对维护航行自由和促进海洋法的担忧。
所有非北极国家都表示愿意与八个北极国家合作并接受其主权地位，因为他们可能明白，任何干涉北极国家对其领土内控制或治理权的行为都将导致敌对情况。还有一个共识：如果他们想在北极被接受，就需要接触原住民。因此，这些国家正式的北极政策通常会表明他们建立这些关系的意愿。
撇开讨好性的主权声明和承诺不谈，一些国家仍然在北极地区实现了政治和地缘战略目标。中国主张自己为“近北极国家”，并在北极科学活动上投入了大量资金，对经济机会展现出浓厚的兴趣，包括在“一带一路”倡议的基础上建立“冰上丝绸之路”。2021年，中国再次派遣海军在阿拉斯加附近开展行动，这是完全合法的。在当今世界形势下，中国希望借此提醒美国和其他国家，作为一个正在崛起的海上大国，中国将在北极领域获取其合法利益。另外，中国在南极的勘探和对破冰船的投资表明了其参与两极活动的长期愿景和承诺。
虽然目前在北极公海没有商业性渔业活动，但这种情况可能会改变。2018年的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》是北极合作和环境管理的一项开创性成就，也是非北极国家的一项重大突破，根据该协议，主要捕鱼国主动同意推迟捕捞活动，并合作开展研究以确定是否需要渔业管理制度。该协议于2021年生效，十个缔约方里包括中国，日本，韩国和欧盟在内。非北极国家首次在北极区域文书中被接受。从实际出发，他们的参与是必要的，因为所有可能考虑授权北极地区捕鱼船队的国家都必须包括在内，以达成协定目的。但非北极国家也明白，这项协议是正式承认他们在北极地区整体作用的重要第一步。
科学活动是北极合作的关键共同特征，也是非北极国家与北极联系的一个重要方面。与气候相关的科学活动的关键环节只能在北极进行。随着国际社会对气候变化所带来的危险的关注以及实施《巴黎协定》的必要性，国际科学界强烈希望进行北极研究。事实上，北极科学一直是一项国际性的努力，从长远来看，来自北极以外的科学家一直是众多多边合作的一部分。在2019年开创性的北极气候研究多学科漂移观测站（Multidisciplinary drifting Observatory for the Study of Arctic Climate，MOSAiC）探险中，一艘德国破冰船在冰层中停留了整整一年，以测量气候变化的影响。MOSAiC的研究团队由37个国家组成，包括来自20个国家的80个研究所。国际北极科学委员会（International Arctic Science Committee）旨在促进北极研究合作，促进对北极地区更广泛的科学理解，委员会成员来自23个国家。位于斯瓦尔巴群岛新奥勒松的国际科学中心包括由德国、法国、意大利、荷兰、韩国、中国、印度和英国的科学机构运营的设施。
非北极国家通过以北极为重点的世界级科学机构支持其研究人员。其中包括阿尔弗雷德·韦格纳研究所（Alfred Wegener Institute）、韩国极地研究所（Korea Polar Research Institute）、日本国家极地研究所（National Institute of Polar Research）和英国南极调查局（British Antarctic Survey），它们的能力可与北极国家的科学机构相媲美，在某些情况下甚至超过后者。当北极国家就2017年《加强国际北极科学合作协定》进行谈判时，非北极国家派代表参加谈判，以确保纳入有助于或至少不会破坏其科学家参与协议项目的条款。在这些以及许多其他的方面，非北极国家已经明确表示，他们希望并打算成为极地科学的主要参与者。
俄罗斯破冰船“Capitan Dranitzyn”号在特罗姆瑟港进行了一次探险，以支持其在北极地区的MOSAIC探险活动。
北极国家对其他国家的态度
北极国家有时总以为北极治理应该从始至终由他们负责。但是，当他们更深入地考虑这个问题时，通常就会明白，非北极国家的加入也为该地区带来了价值。
尤其是在北极国家无法解决问题的情况下。比如，北冰洋周围的五个北极国家在其专属经济区以外的海洋区域（大陆架除外）没有合法权利，因此非北极国家必须参与公海区域所有相关规则的制定。类似的情况也适用于许多跨界环境挑战。为此，中国和其他中亚国家需要积极参与所有旨在减少北极黑碳沉积的解决方案。此外，北极塑料和其他污染物在许多情况下来自北极以外的污染源以及非北极国家运营的北极船只，处理这一问题需要多方参与。
北极国家为许多项目寻求国际投资，包括一些在当地经济发展滞后社区的一些项目。能源和矿产资源项目通常涉及国际融资、技术或其他合作。俄罗斯政府为其北方航道寻找客户，收取的过路费用来维持其破冰船队的运行。北极旅游业则从来此旅游的游客处获利。
北极地区变得更加容易进入，非北极国家的科学、经济和政治利益将会随之增长，他们在时间和资源上的投资也将增多。
经济投资通常会受到欢迎，但如果这种影响可能将资源的控制权转移给外国政府或实体，则可能会引起政治担忧。例如，美国担心，在没有适当国家安全审查的情况下，中国在整个北极地区的投资可能会促进导致不可持续债务或转移关键基础设施所有权政策的制定。俄罗斯政府曾表示希望与中国在极地航运方面进行合作，普京总统和习近平主席最近承诺在北极问题上共同努力，但俄罗斯非常注重保护其在北极的地位，并可能对中国影响力的上升持谨慎态度。
北极的军事合作通常在现有联盟内进行，例如美国和加拿大与其他北约成员国的合作。北极海岸警卫队之间的合作有时已扩展到北极国家以外的地方，合作内容涉及搜救以及污染应对准备等事项。
正如非北极国家寻求在北极开展科学活动一样，尽管资助机构可能会优先资助本国国民，北极国家的科学机构和大学通常也会寻求与其他各国科学家合作。北极理事会积极寻求非北极国家专家参加其工作组。因此，科学项目关乎北极国家获得领导世界科学界的能力，仍是北极国家利益重大事项之一。
非北极国家参与的主要趋势
这些事态发展揭示了主要趋势，其中最明显的是，非北极国家在北极的利益正在增加，并将持续下去。随着北极变得更加容易进入，非北极国家的科学、经济和政治利益将会增长，在时间和资源方面的投资也将增加。科学合作仍将是非北极国家与北极建立联系的最有希望的途径。无论其政治动机，积极参与科学项目为所有国家在北极获得影响力和地位提供了最好且最没有争议的手段。
非北极国家被迫比以往任何时候都更多地参与北极事务。
非北极国家和欧盟将继续寻求在北极外交中发挥更大的作用。北极理事会可以提高其透明度和观察员国参与的意义，但其成员国和永久参与方将不愿在该论坛上分担决策责任。因此，非北极国家将寻求参加其他论坛，在那里他们可以平等地发挥作用。
至少会有一些非北极国家将寻求更积极地参与北极军事安全事务，也许是以与北极盟国合作的方式。然而，区域安全方面的领导地位仍将属于北极国家。
非北极国家的公司已经意识到北极地区贸易、市场和航运路线的增长机会，这些公司将增加北极规划和投资，同时也为当地和原住民社区创造所需的机会。如果科学证明了可持续渔业的可行性，主要捕鱼国将继续按照商定的程序开放北极公海区域，以开发海洋生物资源。
这些趋势清楚地表明，无论是出于积极的国家安全利益，还是渴望在新兴的全球空间中获得影响力，或者仅仅因为不想被排除在外，非北极国家都被迫史无前例地更多参与进了北极事务。他们正在与国家利益和资产建立牢固的联系，并将精心策划的战略扩展到北极，将气候利益、全球化等联系起来，以宣布他们参与北极事务的长期意愿。
整体来看，北极事务需要发展，以找到吸引国际社会能源，创造力和资源的方法，来应对该地区面临的诸多挑战。而如何实现发展不仅仅是拥有北极领土的国家所关心的问题。问题的解决方法需要从全球化途径以及北极国家的国内政策中寻找。科学合作最容易被接受，在符合国内发展和国家安全优先事项的情况下纳入经济投资也具有巨大的潜力。管理地缘政治问题，特别是军事安全问题上的合作是一项较为艰难的工作，这可能要视涉及到的特定问题或国家而定。从整体上看，北极国家应将非北极国家的崛起视为值得支持的积极趋势。
作者简介：
Evan T. Bloom是威尔逊中心极地研究所的高级研究员。他是美国国务院的一名律师和前职业外交官，专注于北极政策事务，担任海洋和渔业事务代理副助理国务卿以及海洋和极地事务办公室主任。
翻译：王翠翠