鉴于自2014年以来,俄罗斯与西方的关系几乎在所有领域都在恶化,人们担心这些负面趋势会延伸到北极地区的合作。然而,在此期间,北极地区仍然是受俄罗斯与西方关系危机影响最小的地区,直到近期也是如此。尽管存在许多困难,但双方的互动仍在继续。与此同时,北极理事会(AC)发挥着最权威的北极合作政府间论坛的作用,被认为是仅存的少数非政治化互动平台之一。北极经常被称为和平与对话的地区;许多俄罗斯和西方分析人士认为,尽管俄罗斯和西方国家之间存在普遍的关系危机,但北极地区仍是俄罗斯和西方国家进行互动的可能性和希望所在。
2022年成为了北极理事会活动和国际北极合作的一个转折点。俄罗斯在乌克兰的特别军事行动开始后不久,北极理事会的七个成员国(丹麦、冰岛、加拿大、挪威、美国、芬兰、瑞典)宣布暂停参与北极理事会及其附属机构的所有正式活动,并拒绝派代表参加在俄罗斯举行的北极理事会相关会议。
参加巴伦支海欧洲-北极理事会(the Barents Euro-Arctic Council)的国家也已宣布暂停与俄罗斯的合作。
欧盟、冰岛和挪威已经暂停了俄罗斯和白俄罗斯参与的 “北方维度”(Northern Dimension)政策下的所有项目。北极经济理事会(The Arctic Economic Council)没有暂停涉及俄罗斯的活动;但是,它取消了在圣彼得堡以混合形式举行即将到来的年度会议的计划,而是选择了在网上举行活动。
这一转折点出现在俄罗斯担任北极理事会轮值主席国期间,俄罗斯担任轮值主席国将持续到2023年。俄罗斯外交部驻北极理事会无任所大使Nikolai Korchunov指出,这将导致维护北极地区安全的风险和挑战增加。鉴于目前的局势,俄罗斯担任北极理事会轮值主席国的机制将重新调整方向,以解决北极地区领土发展的国家性问题。
此前,全球层面的一般政治分歧也影响过北极理事会内部的互动。在2014年4月,时任北极理事会轮值主席国的加拿大因俄罗斯对克里米亚和乌克兰政策的分歧,拒绝派代表参加在莫斯科举行的北极理事会甲烷和煤烟排放特别工作组( Task Force on Methane and Soot Emissions)会议。当时,加拿大只是拒绝参加理事会的一个工作组,而不是拒绝参加部长级会议,所以不应夸大这一事件在其结果之后的意义,它与目前的情况是无法相比的。
2019年,北极理事会成员国外长会议在该论坛历史上首次未能签署最终宣言,原因是美国与其他成员国的立场相反,拒绝承认《巴黎气候协定》和联合国可持续发展目标。此外,美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)批评了俄罗斯旨在增强北极影响力的政策,以及中国的“一带一路”项目。这再次说明,在北极议程之外的问题上的政治对抗对北极理事会的活动和北极地区合作产生了负面影响,但并未导致其运作停滞。北极理事会目前的停摆状态是该理事会自1996年成立以来第一次出现。与此同时,事态的转变不能被称为完全出乎意料。例如,RIAC(俄罗斯国际事务委员会)的报告“北极理事会:地位与活动”的作者指出,从国际法的角度来看,北极理事会作为一个论坛,在协调有关北极地区治理的国家间立场方面不存在任何“垄断”。如果北极理事会成员国之间出现政治和法律上的分歧,其他国际组织将脱颖而出,这与俄罗斯和其他北极国家的长期利益相违背。
最有可能的情况是,不应期望在不久的将来在北极理事会的框架内恢复正常的互动。目前还没有关于北极理事会进一步工作形式的官方公告。在短期内,在专家层面,北极理事会的七个西方国家正在考虑排除俄罗斯的合作方案。北极地区的合作应基于签署声明的七个北极国家的共同价值观和原则,而不是在北极地区的地理关系。这就需要在北极理事会的支持下,以及在其他现有平台和创建新平台的选择中,建立一个新的互动机制。因此,拉普兰大学(University of Lapland)教授Stefan Kirchner提议创建“北欧+”(Nordic Plus)平台,这是一个欧洲和北美洲在北极地区互动的平台,将以参与国的共同价值观为基础。事实上,我们正在谈论北欧理事会(北欧合作)的扩展版本。北极理事会顾问委员会成员Alice Rogoff正在考虑将北极理事会重新改造为北极理事会2.0,尽管改造之后的论坛相关机制尚不清楚。在这种情况下,北极理事会成员国将如何处理北极理事会关键的共识规则,即是否应该对北极理事会的创始文件《渥太华宣言》(the Ottawa Declaration)做出修改?他们将如何处理新版北极理事会的问题范围,特别是安全问题是否将被纳入新版理事会的议程,以及新版北极理事会观察员国的规则是什么?
目前,这些问题都还没有答案。一些西方分析人士指出,从长远来看,任何排除俄罗斯参与的北极地区合作都将是困难的。因为俄罗斯是北极圈内人口最多的国家;俄罗斯的经济与北极地区的资源联系最为紧密;同时俄罗斯拥有世界上最长的北极海岸线。然而,一些西方分析人士认为,如果俄罗斯的政策性质不改变,那么在北极理事会框架内与俄罗斯的长期合作将会出现问题。
目前,北极理事会的未来仍不确定。与此同时,很明显,如果没有俄罗斯的参与,就不可能解决北极地区的许多生态、文化经济、保健、预防紧急情况以及保护北极地区原住民的利益等问题。
翻译:周众望