近年来,非北极国家在北极地区事务中的合法行为体和参与者角色一直是一个备受争议的问题。全球变暖和技术创新的融合使该地区及其丰富的资源更容易被开发利用,中国、印度、日本和韩国等国家都试图在北极治理领域获得更多话语权。为此,他们都试图将自己的财力和对该地区基础设施发展的贡献作为获得政治权利的首要手段。然而,尽管八个北极国家已经接受了这些国家的资本,但并没有对这些非北极国家直接参与区域事务的决策表现出同样的开放程度。相反,北极国家更愿意保持高度的排他性,限制非北极国家在治理决策过程中的作用。
为了应对北极八国对排他性的坚持,几乎所有的非北极国家都在不同程度上强调了他们在北极环境变化中的脆弱性,并表达了将北极地区描述为全球公域的观点。随着乌克兰战争的持续和北极理事会活动的暂停,拓宽北极治理空间的努力可能会得到进一步的推动,尤其是最大的北极国家俄罗斯已经表明了对增加北极开放程度的坚定决心,表示愿意与中国和印度加强合作以实现其区域发展目标。反之,这也预示着北极“东方化”的开始,亚洲国家增加对北极地区的投资将使其成为区域事务中不可或缺的角色,其观点和利益不能再因地理原因而被忽视。
本文旨在通过聚焦印度和俄罗斯在北极的合作前景来阐明东方化对地区事务的影响。为此,文章首先概述了印度和俄罗斯对加强北极地区双边合作的共同兴趣及其背后的关键因素。随后讨论了这种新兴的东方化将如何影响区域治理,并对中俄在北极建立伙伴关系的前景,甚至可能性表示怀疑。
印度在北极地区的利益
自2017年底以来,印度对北极的态度发生了不可忽视的地缘政治转变,它放弃了以科学为基础参与内容的做法,对北极地区采取了更加全面的参与方式。与中国一样,印度也热衷于利用通过北方航道(Northern Sea Route)的较短海上航线给自己带来商业利益,并在寻求供应渠道多样化的过程中利用北极的石油和天然气为其经济发展提供动力。这种意图在2019年符拉迪沃斯托克举行的第五届东方经济论坛期间得到了清晰的展现,当时俄罗斯“邀请”印度参与其北极项目,而时任印度石油和天然气部长的达门德拉·普拉丹(Dharmendra Pradhan)表示印度有兴趣成为俄罗斯的“能源桥梁”。此外,自2021年以来,印度一直致力于北方航道的基础设施建设,目标是将其打造成俄罗斯向印度供应能源的主要航线。
印度参与北极事务的动机还在于,其希望俄罗斯能够完成国际南北运输走廊(INSTC)扩展版的建设,该走廊建成后将用于向印度运输北极资源。国际南北运输走廊本身对印度非常重要,因为它是中国“一带一路”倡议的替代方案,从而使印度能够更有效地实施其挑战中国的“一带一路”倡议并使之失去合法性的双重战略。广而言之,国际南北运输走廊具有地缘政治意义,因为“它不仅是印度通往北极最大国家的宏伟通道,也是通往北欧和波罗的海地区的重要走廊”,从而响应了北欧国家扩大与印度贸易关系的愿望。例如,印度可以尝试整合国际南北运输走廊与欧盟资助的波的尼亚走廊(Bothnian Corridor),将国际南北运输走廊与所谓的吕勒奥(Luleå)、基律纳(Kiruna)和纳尔维克(Narvik)之间的铁矿石线连接起来。或者,其也可以寻求将国际南北运输走廊与计划中的北极走廊连接起来;这是一个通过铁路将芬兰与挪威和爱沙尼亚连接起来的大型项目,如果建成,该项目将连接芬兰,并延伸到瑞典和欧洲,与北冰洋和北方航道相连。
第三,印度对北极的参与和其对中国增加北极存在的担忧密切相关,因为这种担忧可能会分散美国对印太地区的注意力。更重要的是,印度的战略家和决策者们担心,北极的新兴海上航线将为中国提供一个替代马六甲海峡的可行方案,从而缓解通常所说的马六甲困境。在与中国的潜在冲突中,构成新德里战略的基石是切断“中国通过印度洋的航运供应”的计划,因此印度的战略家们担心中国进入北极航线会使该战略失效。同样,印度也希望阻止中俄在北极和其他地区建立紧密的伙伴关系。对印度而言,俄罗斯与中国的密切关系既是一种问题,也是一项必须谨慎管理的重要资产,因为印度可以依靠俄罗斯作为一个可信赖的调解人,来管理自己与中国的竞争。
将他们的关系描述为“特殊的、有特权的战略伙伴关系”,最后,印度对与俄罗斯在北极地区合作的兴趣与日俱增,这与这两个国家蓬勃发展的太空合作密切相关。空间技术在许多重要方面有助于北极的治理。鉴于北极恶劣的环境和基础设施的缺乏,人们普遍认为空间技术将在释放该地区作为全球能源/资源和航运枢纽的新领域的潜力方面发挥关键作用。换言之,空间技术被认为提供了“必要的手段来控制和保障所有利益相关者在北极地区的商业、民用和军事活动的运作”。例如,通信卫星允许更好和更可靠的通信,而导航卫星“可以帮助船只、飞机和车辆更安全和有效地通行”。对印俄两国而言,在北极开展此类合作是双赢的,因为这将深化两国空间合作,并将其共同开发能力用于北极的海洋和能源领域。
俄罗斯扩大印度在北极地区存在的动机
简而言之,俄罗斯在北极地区的活动旨在实现三组目标。首先是开采该地区丰富的自然资源和俄罗斯希望加速将其资源注入全球能源市场。其次是推动北方航道的监管和基础设施建设,这将使俄罗斯能够从开放的北极地区获得商业利益,同时在制定航行规则方面发挥主导作用。最后,俄罗斯热衷于吸引投资,以加快其北极地区的社会经济发展,他认为这对其“在战争与和平中的军事态势和行动”至关重要。换而言之,欠发达被认为是一个软肋,是可以被外部势力加以引导利用的不稳定因素,同时欠发达也阻碍着人们迁移北极地区的欲望,这可能阻碍俄罗斯在该地区增加军事存在的计划。
鉴于这些优先事项,俄罗斯将从印度增加在北极地区的存在中受益,因为印度不仅可以使其投资者组合多样化,还可以帮助其避免过度依赖中国,同时利用北极合作进一步加强其与印度的国防和战略关系。与中国不同,印度是一个不那么模糊或雄心勃勃的伙伴,它将无法从根本上改变,至少在中期内无法改变北极的地缘政治平衡。换言之,尽管印度不能像中国那样向俄罗斯提供同样多的财政援助,但其有限的资源也意味着它不可能像中国那样挑战俄罗斯在北极的主导地位。从更广泛的视角来看,印度在历史上的不结盟立场一直受到俄罗斯的欢迎,两国的双边关系稳定,迄今仍未出现冲突事件。两国在各自对国家主权概念以及西方在遵守国际法方面的双重标准的看法上也有着重要的共同点,这促使一些人将其称为悲痛的文明大国。最后且同样重要的是,相较于中国,印度在全球舞台上的形象更好,因此与印度的合作往往不容易受到国际,特别是美国的审查和怀疑。
因此,从俄罗斯的角度来看,印度越来越多地参与北极是值得欢迎的:其可以部分制衡中国的影响,同时使俄罗斯处于更有利的地位,限制印度和美国之间不断升温的关系,甚至在长期内承担起中印之间可信赖的调解人角色。俄罗斯也可以利用其与印度的关系来改善其与美国的关系,并在印度-太平洋议程上获得外交立足点。
未来几年的北极治理
随着“北欧+”模式作为北极理事会的替代方案的讨论进一步取得进展,以及北极理事会成员中的西方成员试图将俄罗斯排除在北极理事会的活动之外,俄罗斯确实有可能通过寻求与中国和印度建立一个替代的区域管理机构以作为回应。这种举动可能会使区域治理两极分化,使美国诋毁中国近北极话语的努力无法实现,并阻碍整个区域问题的有效决策,如监管外国直接投资。更重要的是,它还会使该地区小国的重要性和作用被边缘化,并使该地区暴露在中印和中美权力竞争的动态中。此外,随着俄罗斯与缺乏最先进钻探技术的印度和中国公司合作推动北极资源的开发,发生环境事件的可能性增加,如果事件污染了北冰洋并损害了渔业,则可能不被报告或在北极国家之间引起摩擦。这是一个特别令人担忧的前景,因为北极七国已经有效地抵制了俄罗斯对北极理事会的参与,而且尚不清楚在发生环境紧急情况时如何协调应对措施。
然而,最重要的是北极治理可能变得更加东方化,这主要是因为俄罗斯本身在处理其外交事务时已经开始更加注重其亚洲身份。在这种情况下,我们有理由期待迅速出现相互竞争的管理机构,其中一些机构将由亚洲大国主导,而亚洲大国又会再非北极国家在北极地区事务中的作用方面寻求促进对北极的独特看法。特别值得关注的是,中国和印度可能会协调尝试改变北极的法律制度,使其资源被归类为全球公共资源,因此有资格由非区域行为者进行勘探——这一前景与俄罗斯自己对该地区资源的观点形成鲜明对比。
大量西方银行和公司正在从俄罗斯市场撤离,这为中国和印度的实体提供了一个绝佳机会,使他们能够更深入地进入北极地区,而俄罗斯的选择是要么欢迎他们,要么冒着无法实现其发展目标的风险;鉴于普京先生最近表示北极项目必须继续推进,这种情况似乎极不可能发生。可以肯定的是,国际社会先前已经目睹了这种动态。2014年对俄罗斯实施制裁的一个主要后果是其北极的经济或发展政策的安全化;也就是说,俄罗斯开始制定旨在使其北极地区的发展及其资源免受西方制裁的政策,采取新的监管框架,将自力更生和与亚洲国家的伙伴关系置于西方之上;此举使中国大量投资于俄罗斯北极地区的能源项目,成为其在该地区最大的外国合作伙伴。俄乌冲突的爆发为中国提供了进一步扩大在北极地区存在的机会,但如果认为俄罗斯和中国将在该地区建立伙伴关系,那就太天真了。
就俄罗斯而言,他已注意到中国如何利用对澳大利亚或日本的经济制裁来确保其利益、强加其意志。他还记得中国是如何利用俄罗斯石油公司对中国银行的巨额债务,为中国从俄罗斯出口石油赚取折扣。俄罗斯的决策者们也越来越认识到,俄罗斯和他提供给中国的东西不再是可有可无的;也就是说,中国可以相对容易地找到替代方案。今天,中国可以从其他地方获得石油和天然气,而更让俄罗斯决策者担心的是,随着中国掌握了自己的高科技国防工业,俄罗斯武器在中国官员眼中的作用正在逐渐减弱。此外,美国和欧盟的制裁正逐渐使俄罗斯在战略民用技术方面更加依赖中国,包括但不限于5G系统。
另一方面,对中国而言,俄罗斯热衷于在北极地区与中国合作,是源于绝望和机会主义行为;也就是说俄罗斯只是在非法吞并克里米亚之后才软化了对中国在北极地区的立场。例如在2013年,俄罗斯不允许中国的科考船进入其专属经济区,而在2012年,俄罗斯正式禁止中国船只“以任何方式沿北方航道进行任何行动或海上研究”。从中国政府最近决定削减从俄罗斯北极地区的煤炭进口,到中国国有能源公司目前不愿意与俄罗斯签署新合同,都可以找到这种意识的迹象。可以肯定的是,这部分是由于中国对美国的报复性行动的前景感到担忧。然而,俄罗斯的民族主义加上被视为日益孤立的俄罗斯领导层的机会主义,可能会鼓励中国“寻求一条更加自给自足的道路来实现其在北极的目标”。
展望未来,可以预见在俄罗斯的邀请下,亚洲国家在北极事务中的存在会日益增加,而俄罗斯与西方国家,特别是其北极邻国的关系在中短期内不太可能改善。然而,如果印度能够保护其与俄罗斯的伙伴关系免受更广泛的、日益敌对的全球环境的影响,印度而非中国很可能会成为这一动态发展的主要受益者。要做到这一点,印度就必须继续当前的道路,对俄罗斯在乌克兰的“暴行”保持沉默。
作者简介:
Nima Khorrami是北极研究所的研究员,曾为欧盟观察员、高北新闻、卡内基国际和平基金会和欧亚网络等机构撰稿,其研究兴趣主要集中在瑞典的北极政策、(数字)连通性、北极航运和北极理事会的未来。
翻译:王书鹏