2023年5月11日，第13届北极理事会会议在俄罗斯萨列哈尔德（Salekhard）线上举行。这标志着北极理事会主席职位将从俄罗斯联邦转交到挪威。在俄罗斯于2月24日对乌克兰发动特别军事行动后，作为其他七个北极成员国的集体回应，北极理事会于2022年3月3日暂停会议。虽然2022年夏季北极理事会恢复了一些不带有俄罗斯参与的方案，但所有高级别会议仍被搁置。与此同时，俄罗斯继续单独担任主席国，执行国内议程，组织没有其他北极七国参加的活动——如在圣彼得堡举行的北极科学部长会议。在过去的一年里，学者和(非北极地区的)外交官对北极理事会的未来甚至存在提出了质疑，这有时会在北极会议上造成紧张局势。因此，令人欣慰的是，主席职位从俄罗斯到挪威的过渡平稳有序，没有发生外交事件。这表明了该论坛的可感知相关性，至少对努力维持该论坛的8个北极国家而言是如此。然而，未来的挑战依然存在，特别是在与俄罗斯人可能的合作程度方面。为了集中应对眼前的危机而被搁置一旁的其他挑战，例如观察员在理事会中的作用，也必须得到解决。挪威主席方案承认理事会面临“国际合作的困难和挑战时期”。事实上，随着北极理事会和其他合作论坛的暂停，地区层面经历了自1996年成立以来最严重的合作干扰，这使得恢复高水平的沟通变得非常困难。本文简要概述了挪威担任主席期间必须克服的挑战。回到2023年5月11日的会议后，这就引出了一个问题：为什么保持环极对话仍然重要，以及如何恢复和长期保持这种对话。最后，面对新的国际环境，我们对该机构可能的演变进行了一些思考。
在“部长级”会议上发生了什么：一个平稳的过渡？
俄罗斯和挪威之间进行了许多个月的谈判，特别是通过北极理事会秘书处，以便找到一个解决办法，使会议在理事会议事规则和《渥太华宣言》原则范围内举行，同时尽可能保持最低水平。“第13次北极理事会会议”于5月11日在线举行。挪威高级北极官员(SAO)在北极理事会秘书处所在地特罗姆瑟，与其他挪威高级北极官员和原住民人民组织代表团团长一起在线参加。观察员也应邀出席，但不清楚他们是否实际出席。
根据北极理事会的议事规则，部长们可以指定一名代表参加并签署声明。因此，这次会议第一次不是“部长级”会议。也没有签署部长宣言，只有一份声明。然而，值得注意的是，这并不是第一次。2019年，当美国拒绝就包含“气候变化”一词的部长级宣言达成一致时，也选择了只有一份获得所有人批准的声明的解决方案。其目的是展示某种程度的团结，尽管这是种最小程度的团结。
由于北极理事会基于共识的性质，为了恢复工作，不得不采用许多外交策略。发布的声明提到了北极理事会高级北极官员2021年5月在雷克雅未克通过的部长报告、雷克雅未克部长宣言和北极理事会战略计划(2021-2030)。北极理事会活动和工作组计划的恢复基于这些文件，因为它们是在乌克兰危机开始之前就由八个北极国家批准。唯一提到俄罗斯担任主席的地方是《宣言》相当冷淡的最后一点，其中指出，北极理事会“[确认]俄罗斯联邦第二任主席任期的结束”。北极理事会是以协商一致为基础的，似乎不太可能在近期主办任何新的方案。不过，北极理事会计划在6月份与所有工作组主席和执行秘书举行一次会议，以规划将在挪威主席任期内开展的工作。这将是第一块踏脚石，可以看到在本届主席任期内及以后可以预见的合作程度。
为什么保持一个环极性的对话很重要
除了维持环极对话这一紧迫事项之外，还出现了一个根本问题，即为什么北极国家一直表示坚决致力于保护这一机构。北极外交官在各种论坛上一直强调，北极理事会仍然存在，活动的暂时中止并不意味着任何一个北极国家想要退出。俄罗斯也从未明确表示任何离开北极理事会的愿望，即使该国确实对其未来的参与方式表示了一些保留意见。在其存在的27年中，北极理事会逐渐成为核心和关键的北极论坛。其结构赋予北极国家和永久参与者核心作用，加上其基于共识的决策过程，确保它们对北极事务具有重大影响。没有任何其他环极论坛让北极行为者发挥如此重要的作用。因此，北极理事会的暂停在政治和科学层面上产生了不良的后果。由于北极理事会是原住民人民代表可以参与的最具包容性的治理平台，它的暂停意味着永久参与者失去了一个让他们的声音被听到的重要场所。
在今年的《北极前沿》杂志组织的一次会外活动中，研究员E. Wilson Rowe强调，多年来，北极气候变化已经产生了“累积效应”和“全球秩序效应”。该组织通过基于共同问题的工作，参与了北极地区的稳定。然而，反腐败委员会也是一个产生更具约束力的国际协议的会议场所。围绕北极理事会，出现了土著人民组织及其政治和专家代表、科学家和其他相关专家之间的长期政策网络。这些都是北极理事会历史上稳定和进步的重要源泉
鉴于国际社会对该地区越来越感兴趣，人们就会明白为什么北极行为者，无论是国家还是原住民人民，都希望在北极事务上保持优势，而北极理事会在这方面是关键。自北极理事会成立以来，不断演变并适应不断变化的国际环境，而现在是再次思考其可能演变的关键时刻。
如何保持环极性对话？
挪威一接任主席国，北极理事会网站上写着理事会暂停的横幅就被撤下了。北极高级官员(SAOC)的新任主席Morten Høglund强调说，目前不可能恢复政治级别的会议。俄罗斯的北极大使科尔丘诺夫强调说，邀请俄罗斯方面参加挪威担任主席期间即将举行的活动的问题没有得到解决。他进一步指出，将俄罗斯代表排除在北极理事会活动之外将构成对其作为成员国权利的侵犯。他指出，在这种情况下，俄罗斯不太可能继续参与理事会的活动。在这一关键时刻，北极对话出现了两个主要问题：鉴于这种情况，理事会能否保持真正的环极对话？如果可以的话，安理会将如何在中短期内维持其在这一对话中的核心地位？
眼前的第一个问题远非简单明了。2023年2月，就在俄罗斯发动特别军事行动周年前几天，俄罗斯对其北极战略进行了修订。2020年3月发布的最初版本强调了各种多边合作形式，包括北极理事会。然而，修订后的2023年版本删除了这些提法，并将重点转向双边合作。科尔丘诺夫在接受塔斯社采访时进一步强化了这一立场，特别是当他声称俄罗斯现在认为双边形式更有效。另一方面，所谓的北极七国在他们之间继续合作。在北极理事会内部，不涉及俄罗斯的工作最早将于2022年6月恢复。双边关系也得到了加强：例如，2023年3月，加拿大和挪威发表了一份关于双边合作的联合声明，除其他事项外，声明两国“共同致力于一个和平稳定的北极”。保持强有力的环极对话水平一直需要广泛的努力，北极理事会的有效性依赖于其在这方面实现有利的成本效益比的能力。现在迫切的问题是，这种情况在多大程度上仍然成立？
至于第二个问题，北极理事会的建立围绕着促进环极对话与合作。《渥太华宣言》明确指出，成立该理事会是“促进合作活动以解决需要环极合作的北极问题的一种手段”。问题是，什么样的问题现在会被认为重要到需要真正的环极合作。换句话说，北极行动者会同意在什么样的问题上合作？我马上想到了气候科学。冷战后，科学合作被证明是在北极行动者之间建立信任关系的有用工具。然而，到目前为止，这个问题仍未解决。乌克兰危机的外交后果严重打击了北极科学。由于进入该领域受到限制，国家指导方针有时会阻止与俄罗斯北极科学家的合作，目前尚不清楚科学合作是否会恢复以及如何恢复。正如高级研究员Andreas sthagen所直言的：拯救气候还是支持乌克兰？如果科学不再是北极的通用语言，北极的参与者可以在什么样的问题上合作？即将于6月举行的工作组会议事关重大。
寻找新的合作方式
北极理事会自成立以来一直在不断发展，这次危机可能会导致进一步的发展。在“2023年北极前沿”组织的一次会外活动中，惠特尼·拉肯鲍尔建议第一步：什么样的问题需要环极合作，从而需要区域对话。从这个起点出发，就有可能塑造环极合作的新现实。在同一个小组中，Gosia Smieszek提出的想法是在其他国际组织内建立一个北极协调机制，类似于欧盟成员国之间的协调。这种方法有望增强北极在全球机构中的影响力。例如，探索与国际海事组织(海事组织)海洋环境保护委员会(MEPC)开展的工作的潜在联系，特别是在禁止重燃料油(HFO)和水下噪音方面，提供了很有希望的可能性。此外,《国家管辖范围以外生物多样性协定》的实施为区域治理措施开辟了道路。具体而言，在北冰洋中部采取基于区域的保护措施可以成为一个机会，通过建立额外的法律机制来加强北极地区的治理，如《北冰洋中部渔业协定》(CAOFA)，在该协定中，北极国家将“保持控制”。
民间社会和环境非政府组织也提出了有趣的建议。清洁北极联盟（Clean Arctic Alliance）写给挪威主席的公开信和世界自然基金会北极项目政策文件就是两个有趣的例子。它们根据现有的法律和合作结构和文件（如北极理事会战略计划、挪威主席方案、2013年漏油协议和北极理事会的工作）提出了有时间表的具体建议，并为北极理事会恢复和发展一个更强大的北极理事会提供了坚实的论据。通过采取符合战略计划并跨越即将到来的三个斯堪的纳维亚主席任期的长期展望，并通过强调所涉问题的海洋规模，这些提案提出了超越仅仅是立即恢复工作和北极理事会生存的视角。最重要的是，它们为区域合作重新引入了急需的环极视角，而这正是目前情况下所缺乏的。
北极理事会是一个“制定政策”的机构，它要求成员国执行它公布的建议。加强这一功能的一个方法是让北极国家更好地执行——这也是上述北极边界讨论中强调的一个想法。这可以通过建立北极国家在国家和地方一级执行情况的软报告机制来实现，类似于观察员国家已经必须每两年提交一次的机制。技术合作也可能带来希望，与当地和原住民社区合作，为该机构补充目前缺乏的工具，如环极天气监测服务和共享漏油应对设备。所有北极国家都同意在北极管理中保持主要作用的重要性：有各种途径不仅保持环北极合作的活力，而且最重要的是保持其相关性。
结论：剩余的挑战和长期的前景
5月11日，在第13次北极理事会会议上，程序规则得到了遵守，确保了平稳过渡，这是“第一个里程碑”。虽然这一里程碑无疑是关键的，但重要的挑战、问题和不确定性仍然存在。例如，主席方案没有提到观察员国。主席换届后发布的沟通重点实际上是安排尽可能平稳的过渡，以及恢复对话。然而，自2013年基律纳部长级会议以来，观察员一直是部长级讨论的焦点，在那次会议上，六个国家获得了观察员地位。一些国家最近表现出申请观察员地位的强烈兴趣——如拉脱维亚。鉴于目前的情况，很难设想就此事达成共识，甚至发起讨论。
除了关于观察员国数量的长期辩论之外，这个观察员问题还包括另一个方面，即他们在理事会中发挥的作用有限。北极理事会的停摆促使外部观察家质疑其相关性和实用性，引起人们对出现替代性特设论坛或排他性讨论圈的担忧。这包括像北极七国这样的集团，有着共同观点的欧洲和亚洲国家，以及俄罗斯和金砖国家，特别是中国。人们普遍担心，这些倡议可能会破坏基本的环极愿景，而这一愿景是将北极确立为国际公认区域的一个组成部分。
由于双方都对失去信任深感遗憾，接下里恢复北极理事会运行的形式仍在讨论之中。目前，挪威主席表示，政治会议不能恢复。这是一种回避形式问题的手段：如果俄罗斯没有被邀请，中国会参加吗？许多人说，没有俄罗斯参与的北极理事会没有意义。但如果邀请俄罗斯，美国或欧洲国家和欧盟会出席吗？最后，虽然北极七国之间的合作程度仍然很高，但北极理事会的暂停意味着一个阐明共同环极愿景的政治平台的丧失。原住民群体之间也存在一些分歧。2022年3月，RAIPON正式表示支持普京和乌克兰战争，萨米议会为了他们的安全不得不停止与俄罗斯方面的合作。在最近一次与俄罗斯的部长级会议上通过的2021-2030年战略计划所涵盖的未来10年将是重塑北极合作模式的关键。要做到这一点，北极理事会必须表现出创造力和创新精神。
翻译：张家旺