“我们认为，应该在北极有更多的欧盟存在（European Union），在欧盟有更多的北极成员国。”
自从前芬兰总理在北极圈大会（Arctic Circle Assembly ，2019年，当时芬兰担任欧盟理事会轮值主席国）上说出这句话以来，这句话就成为了每次北极会议上重复的口头禅。然而，关于欧盟北极政策，对欧盟不同成员国的真正意义尚不清楚。
欧盟是国家联盟。成员国“授予联盟实现其共同目标的权限”（《欧洲联盟条约》（Treaty of the European Union）第1条）。因此，欧盟是一个独特而原始的政治实体，拥有复杂的制度和法律架构。这旨在保证国家利益、欧盟公民利益和超国家的欧洲利益之间的平衡（欧洲联盟条约第13条）。因此，不同的机构（理事会、欧盟委员会（European Commission）和欧洲议会（European Parliament））参与了欧盟北极政策的制定。这一政策既有内部方面，也有外部方面。在后一种情况下，27个成员国在采取行动之前通常必须找到一个共同立场，尤其是在外交和安全领域。
欧洲和北极通过欧盟政治结构和北极治理机构联系在一起。三个欧盟成员国——丹麦、芬兰和瑞典——以及两个与欧盟关系密切的国家——冰岛和挪威——是北极理事会（Arctic Council）的成员。此外，北极理事会欢迎非北极国家（以及其他实体）作为观察员。目前有 6个观察国是欧盟成员国，另有4个欧盟成员国自2020年以来已申请。
所有这些成员国都发布了政策文件，详细说明了它们在北极的利益和对北极的兴趣，委员会在2008年发布了第一份北极政策文件。同年，欧盟申请成为北极理事会的观察员，但到目前为止仍未成功。从那时起，人们一直呼吁加强欧盟机构内部以及与成员国的协调。
本文对这些成员国（丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、荷兰、波兰、西班牙、瑞典）对欧盟在北极治理中的作用和地位的不同评价进行了比较概述。为此，通过关键的地缘政治视角分析了国家政策文件、欧盟政策文件和北极理事会观察员竞选文件。本文还参考了 2022—2023年几次北极会议期间的观察结果，以及对北极和欧洲利益相关者的20多次定性访谈。通过理解政治差异或紧张局势——尽管有共同的规范目标，我希望阐明成员国和欧洲机构之间未来在北极合作的结果。根据这项研究，我对委员会主席或高级代表所设想的在北极建立一个更强大的“地缘政治”欧盟还有什么余地提出了看法。
欧盟在各国北极战略中的地位演变
所有国家的文件都提到了欧盟，与欧盟的目标保持一致，并支持其申请观察员地位。然而，各成员国对欧盟在北极的支持程度和性质，以及与欧盟北极政策的协调程度各不相同。早期的政策，主张建立一个强大且一体化的欧洲北极政策，认为“欧洲的作用将带来协同效应和规模经济”。这些文件包含了完整部分或子部分，专门讨论欧盟及其在北极治理中的作用。然而，在最新的文件中，提及欧盟的章节通常缩减为一个段落，提及欧盟的次数也有所减少。目前，对欧盟的提及在分散在文件中，由适用于北极的不同欧盟计划和政策组成。我将在下面分析如何解释这一点。被引用最多的政策领域是欧盟的研究计划和资助、区域/跨境合作倡议和框架政策，如与海事和渔业有关的政策、“地平线2020（Horizon 2020）”或最新的“绿色协议（Green Deal）”。
真的有北欧集团吗?
丹麦、芬兰和瑞典都是北极成员国，在欧盟-北极关系中发挥着重要作用。它们的文件标题简单明了，而非北极成员国的文件往往有更长的花哨标题，设计成朗朗上口的口号，这将它们与其他成员国区分开来。这些文件表明，北欧国家认为它们的北极合法性是理所当然的。而且这些政策的目的与非北极国家的政策略有不同，后者不仅针对北极地区的外部受众，而且还旨在说服它们自己的政府相信北极对国家的重要性。
（丹麦、芬兰、瑞典）这三个国家都支持欧盟加大对北极的参与力度，并希望北极在欧盟内部和外部议程上占据更高的位置。所有北欧受访者都强调了他们在欧盟内部就北极事务进行的更密切合作。与非北极国家的主要明显区别在于北极对它们在国内的重要性，这体现在它们与欧盟北极政策的关系上。“每当欧盟决定或制定新政策时，这些政策都要考虑到这些国家的北极条件”，这符合他们的国家利益。然而，他们对欧盟的北极政策和欧盟在该地区的参与持不同态度。
自20世纪80年代末以来，芬兰一直参与将北极打造成一个国际区域，是欧盟一体化程度最高的北欧国家。芬兰利用其在欧盟背景下的北极身份，倡导欧盟内部政策的北极层面，以及欧盟对北极的强烈外交政策兴趣。芬兰在其第一任欧盟轮值主席国期间提议在欧盟政策中发展北方层面，芬兰的战略中多次提到北方层面（Northern Dimension）。芬兰北极政策文件强调了欧盟内部的责任感，以及芬兰在欧盟北极关系中的强大机构。芬兰正在利用北极谈判其在欧盟内的立场，并通过两种方式塑造欧盟在北极问题上的决定：芬兰是北极问题解决方案的主要提供者，芬兰是连接北极地区与欧洲的有吸引力的领土节点。
瑞典被Sörlin称为“不情愿的北极公民”，很少参与北极政治。瑞典支持推动北极合作，并申请加入欧盟，这与它作为和平缔造者的国际立场是一致的。虽然瑞典现在正在复制芬兰在政治话语中呼吁加强欧盟-北极关系的做法，但它不一定朝着这些方向努力。2011年，瑞典的政策揭示了它与北极的暧昧关系：虽然声称自己是北极国家，但它从欧洲国家的角度 来谈论该地区。2020年的政策则表现出更强的北极视角。此外，瑞典于2023年1月在基律 纳（Kiruna）接替担任欧盟轮值主席国，并强调了瑞典北极地区的发展（如稀土矿开采）。然而，这些发展是针对欧盟/欧洲和它赋予瑞典北部的重要作用，而不是针对北极地区。
由于丹麦王国的内部结构，丹麦与欧盟在北极问题上的关系非常复杂。王国由三个实体 组成，其中只有丹麦是欧盟成员国。法罗群岛（Faroe Islands）从来都不是欧洲经济共同体（European Economic Community，EEC）/欧盟的一部分，格陵兰（Greenland）在1985年的公民投票后离开了欧洲经济共同体。格陵兰岛现在是一个与欧盟签订特别协议的海外国家和领土。丹麦王国因其对“位于北极中心”的格陵兰岛拥有主权而成为北极理事会的成员。欧盟通常是丹麦外交政策最重要的场所。然而，丹麦的北极政策主要是在欧盟之外进行的，值得注意的是，2011年丹麦的政策中几乎没有提到欧盟。虽然丹麦总体上支持欧盟更多地参 与北极事务，但欧盟对北极人民日常生活的地缘政治影响和控制只有一定的限制。因此，对 丹麦来说，欧盟在北极地区更多的参与并不意味着在所有领域，也不意味着丹麦在北极地区 领导欧盟的利益。
非北极欧盟成员国的不同北极概况
欧盟中非北极国家的文件标题揭示了其对北极的不同看法以及对该地区的不同定位。法国展现了成为北极和极地领先国家的雄心，在环境保护、共同利益、地缘政治必要性和科学利益方面有着类似的叙述。欧洲议会的法国议员（如米歇尔·罗卡尔（Michel Rocard），以及英国欧洲议会议员戴安娜·沃利斯（Diana Wallis））影响了欧盟对北极的早期立场。法国确实设想了自己的极地身份和对该地区雄心勃勃的愿景，希望在塑造欧盟政策方面发挥主导作用。它利用2008年担任欧盟轮值主席国的机会，制定了欧盟的北极政策，并支持欧洲议会关于北极条约（Arctic Treaty）的想法。法国2016年和2022年的文件中提到欧盟最多。它也是最新欧盟文件中提出的碳氢化合物禁令的坚定支持者。这种道德和政治立场与法国对北极的历史立场是一致的，北极是一个环境敏感地区，需要得到法律保护。然而，在公开场合中（如2021年10月在布鲁塞尔（Brussels）举行的欧盟北极论坛（EU Arctic Forum）期间）， 法国的叙述在一定程度上削弱了欧盟在北极的地理叙述。它明确强调，法国没有使用任何地 理论据，并对其他国家使用这种论据不屑一顾。尽管这是法国作为一个单一国家的叙述，而 欧盟文件涉及整个欧盟，但它质疑欧盟作为单一地缘政治参与者的潜力。
德国和荷兰是北极理事会的早期观察员，在它们的文件中，欧盟并没有被用作推动国家在北极利益的平台。促进与欧盟政策的协调，特别是在欧盟层面和成员国之间的研究时，马赛克探险队（The Mosaic expedition）和第三届北极科学部长级会议（Third Arctic Science Ministerial Meeting ，ASM 3）的组织是这方面的两个很好的例子。波兰与荷兰具有作为北极理事会积极观察员的共同特点，并为观察员设立了华沙模式（Warsaw format）。然而，它们都没有创建一个特定的欧洲观察员讨论格式。
意大利和西班牙的战略没有那么雄心勃勃，但可能更适合它们的实际方式，例如，法国在字面上有一个雄心勃勃的极地战略，但用于实施的资金很少。它们将受益于欧盟更强的协调。在其极地战略中，西班牙提议创建一个专门委员会来处理极地问题，作为欧盟共同外交和安全政策的一部分。
最后，在观察员身份的申请中，欧盟成员资格没有被用作论据，与欧盟政策的一致性也 没有被强调。只有爱沙尼亚（也是最积极的申请国）利用其欧盟成员国身份作为支持申请的理由。它也是2023年2月参加在努克（Nuuk）举行的欧盟北极论坛的唯一一个欧盟非北极 成员国。比利时在起草其北极政策（并可能申请北极理事会）时将如何发展其论点将是有趣的，因为牵头人是前欧盟北极大使玛丽-安妮·科宁斯（Marie-Anne Coninsx）。
规模与力量:欧盟在北极能走多远?
成员国通常将其北极政策纳入更广泛的欧盟政策，如绿色协议或欧盟海上安全战略（EU Maritime Security Strategy）。在政策方面，应对气候变化、环境保护、渔业（特别是欧盟批准《中北冰洋渔业协定》（Central Arctic Ocean Fisheries agreement））和研究是成员国认为欧盟最有价值的关键领域。欧盟带来了附加值，并允许其（较小的）成员国作为多边主义的拥护者和应对气候变化的领导者具有更大的国际影响力。
国家政策中提到欧盟的次数减少，表明成员国对欧盟的看法发生了变化，从欧盟是该地区治理中的重要政治角色，转变为欧盟是规范和立法的影响者。多年来，欧盟的横向决策和规范影响已经内化到各国的北极政策中。欧盟在北极政策的影响被描述为成员国的附加价值，但这种演变与欧盟努力在国际舞台上（包括在北极）发挥越来越大的地缘政治作用同时发生，而正是这种作用现在在政策中很少被提及。这并不一定意味着欧盟不再是公认的北极地缘政治参与者。它可能表明，它在北极的作用已经确立，成员国没有必要重复它。它也可能表明，它只是承认欧盟在北极的经济和规范存在的现实。然而，结合会议和采访期间的观察，这也可能意味着成员国不想强调一个潜在的过于强大的欧盟作为北极地区的地缘政治参与者。
欧盟正试图在与北极的对话中塑造一个统一的地缘政治大国形象。2021年联合通讯宣传视频中的“欧盟在北极”这句话和地图（欧盟作为一个单一的地理实体出现）都倾向于提出一个统一的北极政治和地理实体。尽管内部存在多主体体系，但这影响了外部行动者对其的认知方式。然而，公开场合有时会与这种立场相矛盾。一位法国外交官对2022年10月在雷克雅未克（Reykjavik）举行的北极圈大会（Arctic Circle Assembly）进行了一个有趣的观察，通过组合印度、中国、韩国和日本的版图，可以观察到一个“亚洲维度”。然而，该计划中没有类似的欧洲小组，他们解释说，这是因为很难将欧盟与成员国放在同一个小组中。他们认为，这样做的风险在于，成员国会提出自己的国家战略，而不是给欧洲带来一些东西。在其他会议上也有欧盟代表和成员国代表组成的小组，但这种担忧存在的事实表明，欧盟 和成员国可能会相互掩盖，尽管理论上不应该如此。从纯粹狭隘的法国角度来看，法国明确选择与欧盟提出的地理论点保持距离是合乎逻辑的，然而，它破坏了欧盟在北极的欧洲规模（即机构及其成员国）行动和政策，并将欧盟减少到其机构或抽象实体。
欧盟的北极政策并没有将欧盟及其成员国的共同利益转化为欧洲范围内的协调政治叙事，也没有就欧盟在北极治理中应该发挥的（地缘）政治作用达成协议。当被问及爱沙尼亚如何看待成为欧盟成员国和申请成为北极理事会观察员之间的互补关系时，一位代表回答说：“实际上，一些欧盟成员国已经在北极理事会中有代表，所以欧盟在某种程度上是在谈判的背后。它拥有如此多的资源，如此强大，以至于它们不需要像爱沙尼亚那样迫切需要参与谈判，我们没有那么大，也没有那么强大。”欧洲的规模——欧盟的规模和力量——有时会让它看起来像是北欧成员国在北极的威胁或竞争对手，而不是一个附加值和协调机构：“这是北极内部的微妙平衡，不仅是俄罗斯，其他国家也可能担心欧盟可能太大了……”一位芬兰外交官评论道：“有时候，北极理事会的7个成员国不太热衷于欧盟的加入，不太希望欧盟成为一个决策机构。它们宁愿拥有欧盟所能提供的所有资金。”尽管欧盟的首要任务之一是为“和平的北极”做出贡献，但丹麦也对欧盟可能在北极理事会与俄罗斯，特别是东欧和波罗的海国家之间引入紧张关系的事实持谨慎态度，并且非常反对在极地事务上进行内部协调的想法，以避免在北极理事会会议之前给人一种有授权的印象。因此，在欧盟层面进行更多政治协调的空间也从内部受到限制。一位欧盟代表很好地总结了这一点：“我有一种感觉，这三个国家（丹麦、芬兰和瑞典）尽管支持欧盟的北极政策，但并不真正希望欧盟更多地参与政治或在北极治理中发挥作用。北极是它们的后院。”
即使是像芬兰这样强烈主张加强欧盟-北极相互关系的国家，欧盟在北极的地缘政治行动也有一条红线：“俄罗斯、美国和加拿大不会接受（欧盟成为北极理事会的正式成员国），丹麦可能也不会接受，因为格陵兰岛不是欧盟的一部分，它离开了芬兰和瑞典……我认为我们（芬兰）也不会接受。”欧盟是否需要更多地加入北极理事会以在北极施加地缘政治影响则是另一个问题。这里的问题是，成员国是否真的希望欧盟发挥更大的地缘政治作用，以及这种作用将带来什么。北极理事会仍然是一个以国家为中心的结构，这本身就是长期谈判和妥协的结果，没有一个成员国愿意改变目前的结构，以考虑欧盟的地理位置和法律权力。
结论
分析欧洲国家北极政策与欧盟北极政策之间的相互作用，有助于揭示欧盟在北极的回旋 余地。国家北极政策概述揭示了成员国在欧盟层面在选定领域（研究计划和资助，可持续区域发展和渔业）发挥更大作用的意愿，以及成员国将其政策与欧盟政策相结合的不同方式。此外，结合采访和实地观察，政策和政治层面的差异出现了，超出了普遍支持的“更多欧盟 在北极，更多北极在欧盟”。
到目前为止，欧盟的北极政策未能为其北极政策提供欧洲的政治维度，这将为欧盟机构 及其成员国提供指导方针，以在欧洲范围内建立地缘政治统一。这种情况使得它似乎代表了 欧盟机构的利益，就好像它们与成员国不同一样，因此，什么是欧盟及其“地缘政治角色”的含义在成员国之间也有所不同。接受欧盟在北极的地缘政治角色的意愿仍然取决于国家如何设想其在北极和欧盟中的角色，以及欧盟是否被视为优势或缺点。对于任何欧盟专家来说，这可能并不奇怪，但在评论其北极政策和地缘政治角色时，这一点值得记住。欧盟传统意义上的“地缘政治角色”。虽然在全球范围内得到成员国的支持，但在北极也有其局限性，因为它被视为多年来在北极理事会建立的微妙权力平衡的潜在不稳定因素。在北极，但这可能也是其他地方的情况，虽然欧盟正在学习权力语言，但这种语言似乎并不是一种允许更强大的地缘政治角色的语言。相反，到目前为止，它似乎正在危及其在北极治理机构中发挥更积极作用的机会。
作者简介：
艾米丽·卡诺瓦（Emilie Canova）：剑桥大学斯科特极地研究所地理学和极地研究博士候选人。
翻译：吴奥辰