中国于2021年3月通过了“十四五”规划（14th Five-Year Plan），这是中国第一次将北极纳入五年计划。展望2025年，该计划指出，中国将“参与北极务实合作，建设‘冰上丝绸之路’（the Polar Silk Road）”。但两年前在全国人大（the People’s Congress）上签署生效的该国家五年计划只是一个开始。在国家计划起草和通过后，省级政府、部委、行业和其他地方行为主体继续制定自己的计划。这些计划的范围较小，但它们的目标通常更详细，也更有可能在更大程度上反映地方发展计划。
2021年初的全国代表大会之后，地方计划开始陆续出台。一些省份已经将北极纳入了他们最近的五年计划。通过这些文件，可以初步评估中国各地对北极地区的兴趣和态度有何不同，至少在纸面上是如此。各省的位置不同。它们与北极的地理联系和在北极的经济利益有很大的不同。沿海省份自然更适合参与“冰上丝绸之路”等海上倡议。中国最北部的省份虽然大部分是内陆省份，但也在一定程度上接近北极。
因此，从中国北方的东北三省——黑龙江、吉林和辽宁开始是有意义的。这些省份通常被称为中国的“铁锈地带”，历史上一直由国有采掘业和重工业主导。然而，随着中国在20世纪80年代开始从计划经济转向更大程度的私有化，这些省份落在了后面。广东、浙江和其他与全球贸易联系更紧密的南方省份，从中国日益增长的出口导向型经济中获得了巨大的增长。相对孤立的东北三省，虽然是粮食、木材、石油和其他自然资源的重要来源地，但经济仍然低迷。今天，当讨论中国北方省份的区域发展时，“振兴”是最常用的词语。
黑龙江
黑龙江是中国最北端的省份，它的名字来源于形成该省与俄罗斯边界的阿穆尔河（the Amur River）。作为该省“开放”战略的一部分，黑龙江省在其省级五年计划中包括了“冰上丝绸之路”以及其他几个互联互通项目。该计划提出了一个模棱两可的目标，即“形成一个连接(该省)与海洋和冰上丝绸之路的综合国际运输通道”。在与该计划启动有关的新闻发布会上，一位高级官员解释说，黑龙江将重点关注冰上丝绸之路和其他“发展战略”，以“促进(该省)从‘边缘’转变为‘东北亚枢纽’”。
由于地理位置的原因，黑龙江任何开放战略都不可避免地意味着向北开放。与俄罗斯的跨境贸易一直是优先事项，体现在各种互联互通项目上，例如2022年通车的布拉戈维申斯克-黑河大桥（the Blagoveshchensk-Heihe bridge）。此外，该省在“一带一路”倡议的核心——中蒙俄经济走廊（the China-Mongolia-Russia Economic Corridor）中发挥着重要作用。最近，一条连接该省工业与俄罗斯远东（the Russian Far East）和韩国港口的运输路线已经建成。这些努力的核心是分布在中俄边境的城市，比如距离符拉迪沃斯托克（Vladivostok）不到200公里的绥芬河市。在最近的五年计划中，该市将“开发通往北冰洋（the Arctic Ocean）的新运输通道，建设‘冰上丝绸之路’”列为其主要交通项目之一。
在黑龙江省级计划中也发现了北极应用的技术。设计核动力破冰船、极地水下作业设备和发展极地搜救能力被列为重点项目。与俄罗斯在极地技术方面的地方研究合作也得到重视。位于黑龙江省省会的哈尔滨工程大学（Harbin Engineering University）申办了中国-俄罗斯极地技术与装备“一带一路”联合实验室（the China-Russia Belt and Road Joint Laboratory for Polar Technology and Equipment），该实验室于去年开放。根据同一份文件，哈尔滨工程大学也在寻求开发“极地环境模拟和测试”设施。
吉林
与黑龙江省邻近的吉林省也有类似的情况。吉林省也是内陆省份，与俄罗斯和朝鲜接壤。吉林在其最新的五年计划中指出：
面向东北亚周边国家，主动参与国际合作和国际分工，推进以日本、韩国为主的经济技术合作，以俄罗斯为主的资源开发和边境贸易合作，共建“冰上丝绸之路”。
此外，吉林的规划还提供了一个政策词汇表，将“冰上丝绸之路”定义为“穿越北极圈（the Arctic Circle），连接北美、东亚和西欧经济中心的航道”。同样，在其五年规划的第41章(“深化实施区域协调发展战略”)中，也提出了建设长吉图开发开放先导区（the Chang-Ji-Tu Development and Opening-up Pilot Area）战略。该战略包括一系列旨在将吉林与横跨欧亚大陆的铁路网、俄罗斯远东地区的海港(如扎鲁比诺（Zarubino）和符拉迪沃斯托克)以及通过图们江（the Tumen River）的日本海（the Sea of Japan）连接起来的项目。
从地理上讲，吉林处于一个特殊的位置。与黑龙江一样，它的外部边界是19世纪中国清朝统治者与欧洲殖民列强签订条约的结果。1858年的《艾贡条约》（Treaty of Aigun）将阿穆尔河流域的大部分割让给了沙俄。两年后签订的《北京条约》(Treaty of Beijing)将面向日本海的大片海岸线划归俄罗斯，北方的阿穆尔河从这些海岸线流入鄂霍次克海（the Sea of Okhotsk），流到南方的符拉迪沃斯托克——今天的滨海边疆区（Primorsky）和哈巴罗夫斯克边疆区南部。这次的割让包括图们江入海口。这条河今天是吉林和朝鲜之间的部分边界，流入日本海。然而，在图们江入海之前的最后16公里形成了俄罗斯和朝鲜之间的边界，封锁了吉林省通往日本海的通道。
从20世纪90年代开始，一系列多边倡议启动，努力开发图们江及其周边经济区。近年来，中国和俄罗斯建立了所谓的“干港”安排，绕过图们江，将矿产、农产品和制成品从吉林经陆路越过边界，运到扎鲁比诺和其他俄罗斯港口，然后向南运往中国东部沿海的港口。
“冰上丝绸之路”的出现并没有被这些倡议的推动者忽视。2017年，在中国首份北极政策发布之前，图们江国际合作学会（the Tumen River International Cooperation Society）主席就写了一篇评论文章，讨论开发图们江如何支持“冰上丝绸之路”。他认为：
日本海是连接冰上丝绸之路的关键。图们江是[中国]进入日本海的唯一战略通道，这也是最接近北极航线的沿海地区。
将图们江与北极连接的想法,虽然牵强,但并不新鲜,至少从2012年的学术文献中就有讨论。冰上丝绸之路在2018年成为中国的外交政策,更多的专栏和学术文章将图们江放在冰上丝绸之路,北极航运,推而广之,中国近北极国家的声称的语境中。符拉迪沃斯托克和其他诸如扎鲁比诺的远东港口、也被视为这一战略的组成部分。甚至朝鲜的罗津港也被认为是“冰上丝绸之路”网络的一个潜在节点。
这一愿景在吉林省交通运输部门的五年计划中得到了重申，该计划指出，吉林省将继续扩大与俄罗斯的航运合作，并“准备参与北极航运”。珲春市是中俄朝三边地区的工业中心，距离符拉迪沃斯托克只有几个小时的路程，珲春市在其计划中表示，将参与“冰上丝绸之路”，并建立“东北亚‘冰上丝绸之路’产业发展基金”。
吉林省对北极的兴趣也可以从许多机构和活动中看出，这些机构和活动在“冰上丝绸之路”的旗帜下激增。长白山冰上丝绸之路研究院（The Changbaishan Polar Silk Road Research Institute）——以当地一座山脉命名，于2018年12月成立，自2020年以来每年都会举办冰上丝绸之路会议。第二个研究所北太平洋海洋发展吉林研究中心（the Northeast Pacific Ocean Development Research Center）于2020年成立，别名冰上丝绸之路吉林研究中心。该研究中心也开始举办关于北极的年度会议。2019年，吉林省政府宣布将推出“冰上丝绸之路指数”（Polar Silk Road Index），以监测北极航运的发展。
辽宁
作为东北三省的最后一个省份，辽宁显然更有能力在中国的北极战略中发挥作用。辽宁省南部边界环绕渤海湾（the Bohai Sea）最北端的辽东湾（Liaodong Bay），东临黄海（the Yellow Sea）。在该省的一个五年计划中，在关于提升中国在国际海洋事务中的影响力的章节中，该计划表示将支持对北极航运的法律、技术、导航以及其他方面的研究，包括建立省级“极地海洋技术创新中心”。此外，该五年计划敦促与韩国、日本和俄罗斯在极地政策制定等问题上进行更密切的合作。呼吁“加强与俄罗斯远东地区在基础设施、投资、资源开发等方面的合作，共同建设‘冰上丝绸之路’陆海经济带”。
在其他地方，辽宁省政府表示，其目标是将“辽宁-欧洲”航线打造成“国际公认的‘冰上丝绸之路’品牌”。这条航线指的是从辽宁省的港口出发，穿过北极，到达欧洲目的地的航线。2013年，中国航运巨头中远集团(COSCO)旗下的“永盛”号货轮从辽宁出发，经北方航道（the Northern Sea Route）抵达鹿特丹（Rotterdam），成为首个穿越北极到达欧洲的中国商业航次。这一战略在某种程度上可以被视为五年后推出的以海上为中心的冰上丝绸之路的先驱。
辽宁省相对于北极的有利位置来自于它的港口。“永盛”号货轮从辽宁省第二大城市大连出发，大连地处辽东半岛南端，面朝黄海，具有战略意义。大连港是中国北方最大的港口。它也是一个造船中心，还是中国人民解放军海军（People’s Liberation Army Navy）基地的所在地。大连海事大学（Dalian Maritime University）在极地和北极研究的大多数方面都很活跃。辽宁省五年计划将大连列为东北地区的国际航运中心。大连自己的五年计划要求融入冰上丝绸之路网络，“将自己建设成为北极航运的母港”。大连海洋经济五年计划还指出，“‘冰上丝绸之路’为促进北极和近北极地区的互联互通和区域合作带来了新的机遇。”该计划还指出，“大连是一个重要的节点城市，将其建设为‘北极航运母港’的前景是光明的。”
从这些文件中可以看出，“冰上丝绸之路”是一项以东北亚为中心的区域倡议。类似在北冰洋上穿梭的笨重的油轮和货轮，这种宏大的地缘政治愿景基本上是不存在的。这是可以理解的，因为这些计划大概是为了反映地方政府的利益而制定的。相反，北极和冰上丝绸之路被穿插在一系列现有的基础设施走廊、经济区和其他发展计划中，这些计划有时令人眼花缭乱。对黑龙江和吉林来说，“冰上丝绸之路”是他们与俄罗斯跨境合作的未来阶段。此外，这两个省都把它们(未来)与北极的联系看作是重新定位自己地区的一种方式。辽宁通过大连港，强调其门户省份的地位。另一件值得注意的事情是使用了预期的语言：吉林和黑龙江正在为北极航运“做准备”。辽宁指出其作为北极门户省份的“前景”。尽管这些文件似乎对北极航运的近期前景过于乐观，或夸大了跨北极贸易对东北亚的潜在影响，但它们代表了北京以外的人对中国外交政策的看法。对于图们江的讨论显示了从北京辐射出去的外交政策概念是如何被更多地用于地方目的的。
山东
与辽宁隔渤海海峡（the Bohai Strait）相望的是山东省。在参与全球海洋治理的章节中，山东省五年计划表示将“探索北极航运的发展，参与‘冰上丝绸之路’的建设”，并促进渔业、矿业、石油和其他极地资源的开发合作。极地研究和极地技术，包括破冰船、冰货船和抗冰石油平台，也被纳入其中。该省航运业的五年计划包含了极地造船和极地水域碳氢化合物开发的章节。青岛是山东省最大的城市，是一个重要的海港和海军基地。青岛市已经努力将自己定位为中国北极活动的门户。当地的制造工厂已经为俄罗斯亚马尔地区的液化厂建造了模块。中国海洋大学（the Ocean University of China）和自然资源部第一海洋研究所（the First Institute of Oceanography）也在青岛，这两所机构都有大量的极地研究。在当前的五年计划期间，青岛市将冰上丝绸之路作为其国际化战略的一部分，参与“冰上丝绸之路”，将其作为建立“海洋命运共同体示范区”的更大努力的一部分，这引用了习近平主席在2019年提出的另一个全球海洋治理理念的政策口号。目前的计划要求巩固青岛市作为“全球海事中心”的地位，并将北极航运治理列为实现这一目标的项目之一。其五年计划涵盖了与北极有关的所有问题，从极地研究和资源开采，到区域治理和北极法律研究。
南部省份
随着我们向南移动，提到北极的次数越来越少，距离越来越远。极地科学和技术主导了这些计划。例如，沿海省份浙江计划加速发展冰加固船。上海是中国主要的极地研究和物流中心，已将极地研究和一系列极地技术纳入其五年计划，并指出将建造极地船只，提高中国开发极地技术的能力。这个大城市的战略产业五年计划也将破冰船列入了要发展的海洋技术清单。邻近的江苏也提到了极地技术，而广东的造船企业已经参与了几艘极地船的下水，包括“极地关键技术与设备”，以及极地观测技术。今年早些时候，广东省最大的公立大学中山大学（Sun Yat-sen University）成为中国第一所拥有自己的极地考察船的大学。根据海南省最新的五年规划，该省计划建立一个“国家级远海试验场”，以支持国家的极地战略。
随着向内陆靠近，极地的踪迹就变得更加模糊了。山西、陕西、湖南、贵州等省都简要地提到了极地研究的技术和设备。湖北省在一个五年计划中指出，将加强其极地测绘设施。四川省的五年计划有些令人感到意料。该省与中国西南部的西藏接壤，更接近于“第三极”省份，而不是北极省份。尽管如此，四川当前的五年计划鼓励其企业参与冰上丝绸之路建设。四川省国有企业此前曾参与高北地区的基础设施项目，总部位于该省的国有工程公司四川路桥(Sichuan Road and Bridge)曾在挪威北部建造了Hålogaland和Beitstadsund大桥，这两座大桥分别于2018年和2020年通车。
结论
地方政府的五年计划为北极地区的地方利益提供了更细致的视角。它们有助于了解中国各地地方政府在北极事务上的分工，并突显出中国各省甚至个别城市的不同规划。
翻译：林会霞