【提 要】 北极经济理事会由北极理事会发起成立，旨在通过推动北极国家间的合作开发以强化北极理事会，其内部结构和运作机制相当程度上借鉴了北极理事会。经济理事会同北极理事会保持着特殊关系，无法实现其宣称的独立性。该理事会也继承了北极理事会对待非北极国家的“排斥”政策，不设观察员，只留下仅有的一条沟通渠道——工作小组。但主要北极国家北极政策各有侧重，重要非政府组织对经济理事会的政策不透明提出批评，加之经济理事会在功能方面有与生俱来的缺陷，其政策同经济全球化的潮流背道而驰，面临被边缘化的风险，因此其未来走向具有很大的不确定性。
2014年9月2日到3日，来自北极八国及永久参与者（Permanent Participants）的35名商业代表齐聚加拿大努纳武特（Nunavut）地区伊魁特（Iqaluit），宣布筹划已久的北极经济理事会（Arctic Economic Council）正式成立，这是继北极理事会成立之后北极治理的又一重大事件。北极经济理事会建立的背景是什么？它的运作机制及与外部的关系如何？这一新建立的机构又会朝着什么样的方向发展？在北极开发已经提上日程的国际背景下，作为最大的非北极国家以及北极理事会正式观察员，中国应当关注这一北极治理新动作。
北极经济理事会的运作机制
北极经济理事会的组织结构相当程度上借鉴了北极理事会的相关框架，包括全体会议、执行委员会、董事会以及工作组。北极经济理事会由成员国和永久参与者各派3名代表组成（实际有35名代表），设主席一名，副主席三名，选举产生，任期两年。首任主席由加拿大巴芬兰铁矿公司首席执行官汤姆•派顿(Tom Paddon)担任，副主席分别为芬兰人泰罗•瓦斯特（Tero Vauraste，芬兰Arctia Shipping Ltd执行总裁）、美国人塔拉•斯韦尼（Tara Sweeney，阿拉斯加Arctic Slope Regional Corp执行副总裁）和俄罗斯人叶夫根尼•安博洛索夫（Evgeny Ambrosov，俄罗斯最大航运公司OAO Sovcomflot副主席）。执行委员会由主席和副主席组成，负责召集经济理事会会议，监督经济理事会战略和方针的执行。董事会由各北极国家和永久参与者组织分别派出一名商业代表，共14人组成。理事会每年至少召开一次会议，两次会议间歇期通过电话会议或其他方式开展协商，两年一次的例会制度也正在协商中。会议行政事务以及运行经费由主席和全体会议决定，但其尚未确定费用的分担问题。理事会最初的办公系统由加拿大提供，行政经费由挪威商会提供。
如同北极理事会，北极经济理事会也在筹备建立工作组（Working Groups），并拟在如下领域设立：基础设施和航运、通讯、信息及航空等相关事务；能源开采，包括石油、天然气和可再生能源；采矿；旅游；渔业；人力资源投资和能力培养。工作组的使命是：构思和提出研究项目；负责项目实施；向经济理事会汇报项目进度。理事会规定工作组应在推动贸易、投资和工业合作方面提出切实可行的方案，消除认知障碍。工作组成员由执行委员会在与理事会代表协商后任命，任何代表都可以提名候选人，工作组成员也可以从经济理事会的成员之外选拔。按照计划，工作组需在2014年11月之前完成筹建，2015年3到4月份提交中期报告，并于2016年11月份提交最终报告，结束第一轮工作。
虽然北极经济理事会由北极理事会一手创立的，然而北极理事会发布的《北极经济理事会成立大会计划》（Founding Meeting of the Arctic Economic Council Scheduled）却宣布：“北极经济理事会是一个独立机构”，经济理事会也宣称自身是一个“独立机构”，并在机构和财政方面独立于北极理事会，且能够自行决定组织机构、吸收成员的方式以及其他国家在该机构中的角色。
然而经济理事会能否真正做到“独立自主”这一问题仍然值得探讨。首先，北极经济理事会创办的动议来自北极理事会特别工作组（Task Force）的授权（Mandate），会议文件《北极经济理事会：职权范围》提出的各项目标中，通过地区经济合作以强化北极理事会被置于首位，芬兰北极高官汉努•哈利宁（Hannu Halinen）也坦承，经济理事会的成立旨在“全面提高”北极理事会的职能；其次，根据倡导国加拿大的设计，经济理事会“可以”向北极理事会提交报告，北极理事会亦可对经济理事会提出“建议”；显然，北极经济理事会是北极理事会“制造”，并由其派生出来的，但经济理事会并非没有自己的影响力，根据文件《北极经济理事会：信息》，经济理事会同北极理事会成员国之间保持密切联系，可就环北极合作的特定领域提供建议和商业咨询。
在担任北极理事会轮值主席国之初，加拿大宣布将通过“北极对北极（Arctic-to-Arctic）”的方式开发北极，合作对象仅限于北极国家，北极开发的规则应该由北极理事会成员国和永久参与者制定，并声称理事会未来有望吸纳新成员，但只对北极国家开放。经济理事会成立之前，北极理事会轮值主席阿格卢卡克对非北极国家如何参与北极经济理事会一直不置可否。在北极经济理事会成立的致辞中，阿格卢卡克再次强调经济理事会只在北极范围内进行“北极对北极”的交流。经济理事会首任主席汤姆•派顿在会后新闻发布会的讲话同样没有提及域外国家的参与问题，他总结了近期北极经济理事会工作关注的四个方面，第一条便是“在北极国家之间建立牢固的市场联系”。加拿大外交、贸易和发展部发言人费内隆（Beatrice Fenelon）面对媒体质疑的答复是“它(北极经济理事会)不是北极理事会的会议，因此不对北极理事会观察员开放。”显然，无论是从官方文件还是重要人物的讲话中，都找不到经济理事会建立观察员制度的设想。对此，被拒绝参加成立大会的世界野生动物基金会就曾指责北极经济理事会原则模糊，没有清晰的参会者选择标准。
但这不意味着非北极国家没有任何机会参与北极经济理事会。文件《北极经济理事会：职权范围》认识到北极地区商业行为体不只是来自北极国家和永久参与者，提出“为此经济理事会将创立机制，例如通过工作组吸纳这些非北极国家的商业机构，”并允许接纳对北极商业和经济活动感兴趣以及实际开展商业活动的行为体。《北极经济理事会工作组：指南》（Arctic Economic Council Working Groups: Instructions）规定，经济理事会每个代表都可以提名工作组候选人，工作组成员可以从经济理事会的成员之外遴选。这说明，工作组对非经济理事会成员是开放的。这是到目前为止，非北极国家参与经济理事会的唯一方式。然而，虽然经济理事会提出将邀请域外国家参与到其工作组当中，但理事会本身对域外国家的参与程序尚未制定出一个清晰的规范或流程。
北极经济理事会面临的挑战及其未来走向
在北极开发趋热的国际背景下，北极经济理事会的建立格外引人注目。北极理事会轮值主席阿格卢卡克在经济理事会成立的致辞中，宣称理事会将是一个“强大、高效的国际机构”，可藉此提高泛北极地区的经济合作，服务北极人民和社会，进而增强北极理事会的功能。然而，实现阿格卢卡克这一愿望的道路却阻碍重重。
（一）主要北极国家政策重心不同掣肘经济理事会的发展
虽然在加拿大的竭力撮合下，北极各国就北极经济理事会的建立达成了一致，但事实上主要北极国家俄罗斯、美国的北极政策目标各有侧重，这将严重掣肘经济理事会的未来发展。
北极经济理事会成立的最大推手是加拿大。长期以来，加拿大将维护北极地区主权排在北极政策的首要位置，加拿大政府2009年发布的《加拿大北方战略》和2010年发布的《加拿大北极外交政策声明》均体现了这一点。然而自2013年以来，这一情况发生了较大变动，哈珀政府的北极政策重点正在由维护主权向推动经济社会发展转变。在北极理事会第八次部长会议上，阿格卢卡克明确表示北方人民的福祉与繁荣是加拿大担任北极理事会轮值主席国期间关心的头号问题。2013年6月份阿格卢卡克在一次会议讲话中将加拿大北极政策四大优先领域的排序进行了调整，推动社会与经济发展被排在了第一位，维护主权放到了最后，这一变动具有重要意义。毋庸置疑，在北极地区拥有重要利益的加拿大试图在区域经济开发大潮中掌握主动权，并借此“东风”推动其北方地区的发展，近年来更是积极采取行动以达成此目标，通过建立北极经济理事会推动北极地区经济社会发展则是这一政策的具体实施，作为本届北极理事会轮值主席国的加拿大也将经济理事会的成立视为其担任轮值主席国期间的重要成果，此举也可被视为加拿大的阶段性胜利。
美国将于2015年接任北极理事会轮值主席国，其北极政策在很大程度上会影响经济理事会的未来发展。美国的北极政策与其他北极国家不同，主要表现为决策机制“多元化”，联邦政府与阿拉斯加州政府的立场不同。联邦政府主要关注国土安全、气候变化、能源安全及原住民的经济社会发展需求。奥巴马政府于2014年7月17日任命前海岸警卫队司令罗伯特•帕普（Robert Papp）为北极特别代表，凸显了美国对北极地区安全议题的重视。由于美国本土页岩气和油气生产扩大，2009-2013年间，美国之外世界原油产量仅增加了约2%，美国却提高了39%，然而阿拉斯加石油产量在美国国家能源构成中的比重却不断下降，根据美国能源信息局的统计，在80年代达到巅峰之后，阿拉斯加石油产量呈下降趋势。阿拉斯加在传统安全方面的地位又因苏联的解体而大大减弱，因此联邦政府对北极开发乃至对北极事务并不十分热心，但阿拉斯加州政府态度却十分积极，并且高度重视油气开发和石油税收分配。北极经济理事会的三名美国代表是由阿拉斯加商会和阿拉斯加北极政策委员会联合任命的，而并不是由华盛顿派遣。随着2015年临近，美国继任北极理事会主席之后的工作重点也成为世界关注焦点。当参议员丽莎•穆考斯基（Lisa Murkowski）被媒体问及美国担任轮值主席国之后关注的中心议题时表示：“气候变化是美国北极政策最为关注的议题”。国务卿克里指出，美国的主要使命是解决气候变化和北冰洋的有效管理，然后才是提高北极地区原住民的经济和生活条件，这一观点也在美国北极特使罗伯特•帕普和美国北极高官格里（Julie Gourley）那里得到佐证。美国国际战略研究中心（CSIS）研究员康利（Heather A. Conley）基于对白宫发布的《北极战略实施计划》（Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region）的分析也认为，美国北极政策的三大主要关注重点为增强安全利益、推动负责任的北极地区管理工作以及加强国际合作，经济开发则被排除在外。因此，主要关注经济开发议题的北极经济理事会在美国接任北极理事会轮值主席国后的发展尚存很大疑问。如果美国冷置经济理事会，届时卸任北极理事会轮值主席国后的加拿大是否有能力继续推动北极经济理事会的发展值得怀疑。
北极地区最大的国家俄罗斯的政策对北极经济理事会的未来发展也至关重要。俄罗斯北极圈内国土的生产值占俄罗斯国内生产总值的20%和俄罗斯出口总额的22%。2008年9月18日，俄罗斯出台的“北极基本法”——《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》提出了其在北极地区的四大利益，其中包括“开发俄属北极区域，将其作为保障国家社会——经济发展的战略资源基地，”以及“开发利用北冰洋海上通道，将之作为俄联邦在北极地区统一的国家交通运输干线。”2013年2月20日，俄罗斯联邦政府根据总统指示发布了《2020年前俄罗斯北极地区开发及国家安全战略》，这是俄罗斯2008年北极战略的执行版，该文件突出了能源开发之于俄罗斯的重要性。能源开采和出口关系到俄罗斯国内政局的稳定，随着西伯利亚地区石油产量的下降，开采北极地区石油以保证俄罗斯石油生产就成为当务之急。然而，俄罗斯国内对在北极经济理事会框架内的多边合作并不热心，原因在于：首先，乌克兰危机爆发后，俄罗斯与西方国家对抗加剧的趋势短期内难以改变，相关国家之间在经济领域制裁与反制裁的对抗必然撕裂任何试图强化北极国家之间经济合作的努力，就在经济理事会成立当月，美国政府宣布把经济理事会中俄方成员之一的俄罗斯石油公司（Rosneft）列为制裁对象，与俄罗斯深度合作的埃克森美孚集团也将退出与俄罗斯的北极能源合作计划，在此背景下俄罗斯不会将其北极开发大计寄望于北极经济理事会提倡的北极国家之间的合作；其次，俄罗斯北极开发战略强调能源出口与北极航道的利用，对此感兴趣的国家主要来自东北亚地区的中日韩三国，三国均为非北极国家，北极经济理事会对这些国家的参与却一直保持警惕，俄罗斯无法透过北极经济理事会这一平台与这些国家开展经济合作。因此，虽然俄罗斯重视北极经济开发，但由于上述原因，使其对经济理事会框架内的多边合作的态度日益转向消极，而把同域外国家（主要为中日韩等国）的合作视为有效方式，这将势必严重冲击经济理事会的地位。
（二）北极经济理事会面临来自环保组织的压力
近年来，随着北极议题的持续升温，北极经济开发逐渐成为各国北极政策关注的中心议题，北极环境保护问题也随之受到国际环保组织的日益重视，在各类国际环境保护组织中，尤以绿色和平组织（Greenpeace）与世界自然基金会（WWF）为最，这些环保组织担心北极经济开发会严重破坏北极地区的生态环境，因此对开发活动颇有微词，绿色和平组织近年来更是采取行动，一方面积极向国际社会表达保护北极生态环境的诉求，另一方面直接采取抗议行动，以期引起国际社会对北极环境保护的广泛关注，并试图阻止北极地区的经济开发。2013年9月18日，该组织的30名积极分子搭载“极地曙光”号（Arctic Sunrise）破冰船，试图登上俄罗斯在伯朝拉海最大的能源公司俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）的石油钻井平台，以抗议北极石油开采。此外，绿色和平组织还在丹麦（格陵兰岛）、加拿大等国发起过类似抗议活动。在此背景下，作为主要关注北极经济开发的北极经济理事会受到了各类环保组织的压力。绿色和平组织北极活动女发言人法拉涵（Farrah Khan）对加拿大发起成立北极经济理事会的举动给予了毫不掩饰的批评：“在我们清理俄罗斯北部的油污，努力提高人们对北极开发对巴芬湾威胁的认识时，她（阿格卢卡克）却在和这个星球上最大的污染者们召开闭门磋商会议”，“游说决策者已经成为大型石油公司进入北极地区的捷径了”。世界自然基金会则认为若没有更大的透明度以及问责制度，北极经济理事会将错过促进北极可持续发展的机会，该组织国际北极项目（Global Arctic Programme）部主任舍斯塔科夫（Alexander Shestakov）认为：“虽然我们鼓励企业在北极地区就可持续发展问题进行更多有意义的对话与参与，然而由于缺乏透明度及明晰的问责制度，北极经济理事会可能无助于这一进程。”
（三）北极经济理事会在功能方面有与生俱来的缺陷
一个组织或安排能否受欢迎乃至成功取决于它解决问题的能力，然而我们注意到，北极经济理事会囿于其自身运行模式的限制，加之作为与北极理事会相类似的软法机构，政策措施面临着执行难的困境，对经济理事会能否成功实现预期功能构成了严重障碍。经济理事会北欧小组在一份讨论文件中指出：“经济理事会的成功与否基于其成员的构成，并取决于其将当地以及原住民企业融入到北极开发这一潮流中的能力”。在北美，大多数情况下原住民组织不反对北极开发，他们更多的关注对开发的控制以及在这一过程中获利。北极经济理事会推崇的“北极对北极”商业交流的核心思想是将一个地区的特有知识、产品、服务、最佳实践及其他创新性的商业模式提纯为成某种统一模式，然后将这一模式运用到其他地区，但却忽视了北极地区不同国家、地区在政策、法律、地方基础设施等方面的差异性，若这一运作模式真正得以实行，在某种程度上将打击原住民组织及当地企业的参与度与积极性，一个以推动北极经济发展为目标建立的组织，在实际运作过程中却朝着相反的方向前进，这显然无助于将原住民组织与企业整合到北极开发当中这一目标的达成，更何况这种忽视地方差异性的统一模式本身就难以建立。此外，由于北极地区复杂的地缘政治特性，作为“软法”模式的北极理事会尚难以对各成员国的责任与义务进行有约束力的界定，以确保这些规定能够付诸实施（这明显的表现为2011年和2013年北极理事会推出的《北极搜救协定》和《北极油污防治协定》面临着执行难的困境），遑论在权威性和知名度方面尚不如北极理事会类的经济理事会了。因此，若不解决上述障碍，经济理事会难以真正实现其预期功能，无法在推动北极经济社会的可持续发展中发挥重要作用。
（四）北极经济理事会的政策与经济全球化浪潮背道而驰
北极经济理事会的主要议题是北极开发，这一活动虽然深受地缘政治影响，但它也是经济全球化的一部分，无法阻断与外部在资本、技术和市场方面的联系。相比于其他地区，只不过是增加了极端环境和原住民两个重要变量。在经济理事会成立之前，北极与非北极的“南方地区”就已经存在十分旺盛的交流活动，并形成了在人员、技术、资金、商品方面的紧密联系，英国皇家国际事务研究所(Chatham House)的研究显示，未来10年内北极将吸收大约1000亿美元的投资。离开“南方地区”的参与，北极经济活动就无从谈起，这已成为大多数北极国家的共识。
昔日坚持对外排斥政策的俄罗斯，正顺应时势，积极变革，在航运管理方面率先实现了突破，于2012年7月推出《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》，大幅调整了收费标准，2013年1月又推出新的《北方海航道水域航行规则》（以下简称《新航规》），对原有规则做出重大调整。《新航规》最大的改革是废除了强制性领航规定，以许可证制度取而代之。3月，俄罗斯又更新“北方海航道”管理机制，成立新的北方海航道管理局，使其全面负责“北方海航道”的航运事务，以消除管理上的低效和混乱。北方海航道政策的变化，有望吸引更多外国船只和资本投入航道开发建设，裨益俄罗斯的北极开发。此外，俄罗斯与非北极国家的能源合作也如火如荼进行中。中国中石油天然气集团公司（CNPC）已经与俄罗斯第二大天然气生产商诺瓦泰克天然气公司、法国道达尔公司签署了合作开发亚马尔天然气的协议，韩国大宇造船与航运工程公司为此收到了9艘液化天然气船订单，其中三艘是中海发展股份有限公司与日本商船三井株式会社共同投资预订，2014年5月21日，中俄两国又签署了长达30年、总额为4000亿美元的历史性大型天然气合同。中国倡导成立的亚洲基础设施投资银行，主要业务为公路、铁路、电网、电信等基础设施建设投资，并没有排除能源领域的投资，基于亚投行成员国中的韩国、印度等均为重要的石油天然气消费国，亚投行将来涉足俄罗斯北极能源开发也不是完全没有可能。至于技术来源，大型油气公司道达尔和壳牌的执行总裁已经表示将继续保持与俄罗斯的合作。甚至在10月22日道达尔公司首席执行官马哲睿乘坐的飞机坠毁于莫斯科之后，该公司负责欧洲大陆和中亚勘探和生产的主管博雷利（Michael Borrell）仍表示道达尔对俄罗斯的合作战略保持不变。虽然欧美目前对俄罗斯展开了经济制裁，然而制裁可以分为象征性制裁和实质性制裁，判断一项经济制裁是象征性制裁还是实质性制裁的关键，是看经济制裁是否会影响到被制裁国的经济命脉部门。按照欧盟此前的规定，经济制裁只适用于制裁令发布后5-10年内生效的合同和工程，2014年8月1日之前生效的合同不在此限，这一“奇妙”的条款必然使得俄罗斯能源领域所遭受的制裁被“稀释”，因此俄罗斯获得北极开发需要的设备和技术料不成问题。而受益于运输距离短、物流成本低等优势，中日韩三个东北亚国家将成为俄罗斯北极能源稳定的市场。
北欧国家也持开放态度，积极吸引国内外投资参与北极开发，其中冰岛最为活跃。充分利用北极的地缘价值是冰岛国家战略的重要一环，冰岛北极商会（Icelandic-Arctic Chamber of Commerce）表示，“如果我们能够打好这张牌，我们国家极可能成为地区商业中心。”2013年7月1日生效的中冰自贸协定给冰岛带来了显而易见的效益，大量外国企业已经在筹划大规模投资计划，德国不莱梅港口公司已经打算在冰岛东北部Finnafjordur 港注资建设，还有另外四家德国公司也都计划在冰岛建设工业硅厂，这使得冰岛有望成为世界最大的硅产品基地，这些都是拜中冰自贸协定所赐。
在这些国家积极谋求转变的时刻，加拿大倡导建立的北极经济理事会却采取保守政策，成员仅包含北极国家及北极理事会永久参与者的代表，不设观察员，包括中国在内的非北极国家参与途径仅仅是工作组。就目前的运作方式和功能而言，经济理事会更像是一个俱乐部，其价值在于有机会作为北极开发的信息枢纽，有助于参与方了解北极开发的最新信息，获得与北极国家企业之间的互动渠道，但目前经济理事会相对封闭，它主导北极开发、服务北极开发的权威性和能力很低，更无法担当所谓“北极国家之间”开发协调的大任，面对俄罗斯等国与非北极国家的合作，充其量只能做一个“旁观者”。而北极地区的“俱乐部”不仅仅只有北极经济理事会，还有北极圈论坛（Arctic Circle）。由冰岛发起的北极圈论坛已于2013年成立，并得到国际社会的积极回应，参会人员包括相关国家的政要、企业家以及学者，即将接任北极理事会轮值主席国的美国更是派出罗伯特•帕普以及参议员穆考斯基参加该论坛2014年的会议。北极圈论坛对参与者并没有诸多限制，这为域外国家参与北极事务提供一条重要路径。独立智库北极星集团（POLARIS Group）执行合伙人麦瑞德（Mikå Mered）认为，如果大量北极利益相关者被排除在经济理事会之外，被排除的行为体可能转而支持其他类似机构。因此，若北极经济理事会继续坚持封闭政策，域外行为体将会寻求类似北极圈论坛这样的平台与北极国家开展合作，经济理事会在北极经济合作的潮流中极有可能被边缘化。
结语
北极经济理事会是北极开发潮流催生的产物，本应顺应经济全球化的大势，以开放姿态推动北极开发与保护，但遗憾的是，在北极理事会轮值主席国加拿大的主导下，经济理事会反而走向了比北极理事会更加“极端”的道路——不设观察员，对话仅限于北极国家之间，只留下工作组一条途径给非北极国家，这显然有悖于当下合作共赢的时代潮流。主要北极国家针对北极开发的目标各不相同，特别是即将于2015年接任北极理事会轮值主席国的美国，其政要已经表示任内核心议题将围绕气候变化展开，这有可能使北极理事会重新回归到初创时设立的目标——向科学研究与气候变化靠拢。若如此，将使本来就不得不面对经济开发与地区生态环境保护二者关系难题的北极经济理事会处于更加不利的地位。经济理事会在未来发展中能否顺应时势，扩大开放力度，也关系到其权威性与影响力。
作为经济全球化的一部分，北极资源将基于市场经济规律和贸易规则流向包括中国在内的众多经济体。中国是最大的非北极国家，可以通过资金、人力和市场要素参与北极开发合作。囿于目前北极经济理事会的机构设置和对外政策，中国无法指望通过该组织实现有效合作，相反，中国积极争取的姿态反倒可能加剧理事会的保守态度。在参与北极经济开发中，中国宜坚持双边为主、多边为辅的原则，特别是加强与俄罗斯、冰岛等国的双边合作，对北极经济理事会这类多边经济合作形式宜冷眼对待。如果经济理事会改变现行政策，有意扩大对非北极国家的开放，中国企业不妨顺势而入，以此为平台，积极开展同其他成员国的交流与合作。对其在经济方面的不合理规定和要求，则可以依托当地法律和世贸组织等国际法规进行抗衡。
董利民：中国海洋大学法政学院国际关系专业硕士研究生
郭培清：中国海洋大学法政学院教授，国际极地与海洋门户创始人、研究员
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