北极海岸警卫论坛于2015年10月30日在美国康涅狄格州美国海岸警卫学院正式成立。有人认为论坛可以成为一个在其他渠道被解散时与俄罗斯进行安全对话的平台。但是，在北极事务上北极海岸警卫论坛无疑受到了很多限制，对于海岸警卫队以及他们所扮演的角色和被赋予的权力来说也是如此。反过来，如何才能达到这个论坛所期望的效果呢？
为什么？－ 海运挑战
伴随着航运活动的增加，北极沿岸国家不得不进行自身能力的建设，并将这些能力运用于实际操作之中。诸如搜救、环境保护（原油泄漏的应对措施）和即刻实施海事救援的能力。类似的，还有如边境管理，渔业监管和北极沿岸国家为保卫领土主权而对可疑船舶进行的常规跟踪监视任务。另外，海域意识（maritime domain awareness）也是必不可少的，有助于确保国家保卫边境和预防意外活动的发生。[2]
怎样做？— 国际合作
国际合作是处理上述挑战的应对措施。2011年，北极八国在北极理事会主导之下签署了一份关于搜索和营救的协议，另一份类似的关于应对原油泄漏的协议也在2013年签订。[3] 尽管这是各国合作的成果，但仍有批评认为这些协议的影响力有限，对协议内容主要描述了各国既有的责任和边界提出质疑。[4] 海岸警卫队也指出，协议参与者之间联合演习次数的增加以及更加紧密的联系需要切实落实这些协议才能实现。[5]
2011年，CSIS建议成立一个主要关注北极的海岸警卫论坛 [6]，可以参照现有的关于北太平洋和北大西洋的相关论坛形式。美国和俄罗斯官方随后向着这一目标迈出了第一步。[7] 但是2014年3月，在俄罗斯吞并克里米亚之后，这一进程陷入了停滞，且俄罗斯的代表未能参加2014年在加拿大和悉尼举行的两场专家会议。
2015年3月，另一场专家会议在美国华盛顿特区举行。这一次，俄罗斯海岸警卫队出席了会议。北极八国决定向前推进，北极海岸警卫论坛（ACGF）在10月30日正式建立。[8]
北极海岸警卫论坛的结构非常简单，将会实行轮值主席国制度。目前主席国由美国担任，芬兰海岸警卫队将会在2017年取代美国担任轮值主席。各国海岸警卫队的领导人每年都会举行会议，而工作小组将会在有需要的时候更加频繁的会面。为了避免严重的官僚主义作风，论坛只设立了两个工作小组，即秘书处和“联合行动”（combined operations）工作小组。后者主要关注诸如联合行动、资源共享和演习一类的工作。论坛将以搜救作为开端，在日后开展的工作中逐渐扩展工作范围，目标是要发展各国共同的情况意识（common situational awareness），同时与北极理事会的EPPR工作小组（EP：Emergency Prevention；P：Preparedness；R：Response)协同工作。
合作面临的挑战
尽管成立一个北极海岸警卫论坛对于各国有巨大的利益，但是仍有很多挑战限制了论坛任务的完成。北极地理范围的广阔本身对于有效的合作来说就是一大难题。北极地理环境涉及复杂的海事领域内容，由于各国能力有限，北极地区很少有重大事件发生。各国都为了在自己的北极领域提升能力而斗争时，责任共享或者将任务移交给其他国家都不是好的选择。
大多数国家的海岸警卫队首要任务是保卫国家的主权。海岸警卫队凭借海军和国家司法权的强制执行维护起了主权 [9]。例如渔业监察，通过管理自己国家的海洋资源，构成了保卫国家主权行动的一部分。各国间权力是不可能共享的，除非国家放弃部分主权。因此，在关于北极海岸警卫论坛的合作结构中，存在着诸多限制因素，并不是所有的海岸警卫任务执行时都能与其他国家共享边界。
加之，北极各国海岸警卫队之间存在着显著的区别，没有一个统一的北极海岸警卫队结构，每一个警卫队都是为了适应自己国家的利益以及地理环境和长久以来的历史文化的需要而设立。各国海岸警卫队的授权和结构概略地描述在下表中。因此，关于敏感问题或带有军事特征的对话，北极海岸警卫论坛都需要寻找一个最小公分母（lowest common denominator）。[10]
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*USCG是美国军事力量的一部分，但是不同于丹麦和挪威海军的运作结构，因此归为“半军事”一类。这一类别有很大的界定范围，需要具有军事属性/军事隶属，但是在和平时期与军事组织运作截然不同。
俄罗斯
除了上述所列的挑战外，俄罗斯对于北极海岸警卫论坛的构成也至关重要，尽管这充满了挑战。在白令海和楚科奇海以及白令海峡，美国和俄罗斯存在着广阔的海洋边界。同样，在巴伦支海，俄罗斯和挪威存在着广阔的终年不冻的海洋边界。芬兰和俄罗斯也在芬兰湾存在着海洋边界，尽管面积更小，并且也不在北极。在所有这些边界地区，合作是有效管理两国渔业资源和环境保护以及搜救的必要条件。
在召开建立北极海岸警卫论坛的会议之前，俄罗斯的参与对于论坛的重要性显而易见。一方面是因为俄罗斯漫长的海岸线和对于东北航道的责任，另一方面源于俄罗斯与其他国家的海洋边界。在所有这些地区，各国间海岸警卫队合作的扩大都将取决于与俄罗斯的外交和合作。
但与此同时，俄罗斯参与论坛的成立经历了一个曲折的开始。国家间的合作也存在固有的限制因素，敏感信息不能在北约成员国之间共享（包括芬兰和瑞典）。某些北极国家可能还会对与俄罗斯进行合作制定严格的规定。论坛在多大程度上受到同时代政治环境的阻碍最终取决于俄罗斯与其他北极国家的整体关系，以及他们继续进行对话的意愿。[11]
北极海岸警卫论坛能够做什么？
考虑到上述限制因素，北极海岸警卫论坛将会并且能够做什么？这一问题值得关注。论坛的目标是在实践层面上发展北极国家间的关系，形成一个专注于实际活动的交流平台。在危机情况下，熟悉你的海岸警卫队邻居至关重要，例如，2014年11月，在白令海靠近俄罗斯海岸一侧，一艘韩国捕鱼船沉没，俄罗斯勘察加半岛边防警卫队请求美国的援助，数艘美国海岸警卫队船只在俄罗斯的协调下参与到搜救幸存者的行动中。[12] 这个例子证明在北部地区，现实合作已经在俄罗斯和美国的海岸警卫队之间发生了。
北极海岸警卫论坛在合作加强的情况下，能够帮助增强此类活动，特别是信息共享和加强对论坛关注的地区称之为“最佳实践”（best practice）的认同，这有助于应对北极地区各国能力的问题。[13] 北极海岸警卫论坛也能够扮演一个推动越境演习的平台，贯彻执行从2011年到2013年的环极地协定。这些工作都需要与北极理事会EPPR工作小组协调完成。各国间关于紧急情况的联合演习已经发展到了频繁举行的高度，但从长远的战略规划来看需要一个领导组织。[14]
长远地，北极海岸警卫论坛通过为各国海岸警卫区域紧急事件应对提供战略方向，并且与北极理事会和国际海事组织（IMO）协力合作，论坛能做出的贡献可能更多。
结论
北极国家和他们各自的海岸警卫队面临着不断上升的压力，与邻近海岸警卫队合作——通过正式建立的北极海岸警卫论坛能够为这些挑战提供一些解决办法。
尽管国际合作还有很多限制因素，北极距离的遥远，海岸警卫队之间多样的授权和优先性，以及关于俄罗斯造成的艰难的政治环境，限制了北极海岸警卫论坛能够达成的目标。
在大量的北极机构中，北极海岸警卫论坛是一个探索更深层次合作的舞台，是能够在事件发生之前就进行解决的方法，增加了各国管理北极地区的方式，在理念上迈出了从会议室到实际操作和实践行动的一步。
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[1] Brigham, Lawson W. (2013) "The Fast-Changing Maritime Arctic." In The fast-changing Arctic: Arctic rethinking security for a warmer world, edited by Barry Scott (eds.) Zeller, 1-17. Calgary: Calgary University Press.
Office of the Auditor General of Canada. (2014) “Report of the Commissioner of the Environment and Sustainable Development: Marine Navigation in the Canadian Arctic.” Edited by the Office of the Auditor General of Canada. Ottawa: Office of the Auditor General of Canada.
Steinicke, Stefan, and Sascha Albrecht. (2012) “Search and Rescue in the Arctic.” In Working Paper. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik.
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[2] Østhagen, Andreas. (2014) “New challenges in the north, the Coast Guard in the Arctic.” Oslo. Institute for Defence Studies.
[3] Arctic Council. (2011) “Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic.” Nuuk: Arctic Council.
Arctic Council. (2013) “Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution, Preparedness and Response in the Arctic.” Kiruna: Emergency Prevention Preparedness and Response working group.
[4] Rottem, Svein V. (2013) "The Arctic Council and the Search and Rescue Agreement: the case of Norway." Polar Record: 1-9.
[5] Neffenger, Peter V. (2014) “Testimony of Vice Admiral Peter V. Neffenger Vice Commandant on Implementing US Policy in the Arctic.” In Coast Guard and Maritime Transportation Subcommittee. US Department of Homeland Security.
Joint Arctic Command. (2013) “Sarex GREENLAND SEA 2013 Final Exercise Report (FER).” Nuuk, Greenland: Joint Arctic Command.
[6] Conley, H.; Toland, T.; Kraut, J. & Østhagen, A. (2012) “A New Security Architecture for the Arctic: An American Perspective.” In CSIS Report. Washington DC: Center for Strategic & International Studies (CSIS). Page 37.
[7] The North Pacific/North Atlantic Coast Guard Forums
[8] Melia, M. (2015, October 30) “Arctic coast guards pledge co-operation at U.S. meeting. CBC News: North.” Retrieved from http://www.cbc.ca/news/canada/north/arctic-coast-guards-pledge-co-operation-at-u-s-meeting-1.3296921
[9] Till, Geoffrey. (2013) “Seapower: a guide for the twenty-first century.” 3rd ed. Abingdon: Routledge. Page 330-347.
[10] Østhagen, Andreas. (2015) "Coastguards in peril: a study of Arctic defense collaboration." Defence Studies: 1-18.
[11] Østhagen, A. (2014) “Ukraine Crisis and the Arctic: Penalties or Reconciliation?” The Arctic Institute, April 30. Retrieved from http://www.thearcticinstitute.org/2014/04/impact-of-ukraine-crisis-on-Arctic.html
[12] Coast Guard Alaska. (2014) “International search in the Bering.” Retrieved from http://alaska.coastguard.dodlive.mil/2014/12/international-search-in-the-bering/
Klint, C. (2014) “U.S. Coast Guard joins search for 54 fishermen after Bering Sea sinking.” KTUU-TV. News. Retrieved from http://www.ktuu.com/news/news/coast-guard-monitors-bering-sea-sinking-of-60person-fishing-vessel/30000826
[13] Østhagen, A. and Gestaldo, V. (2015) “Coast Guard Cooperation in a Changing Arctic.” Torono: Munk-Gordon Arctic Security Program.
[14] Ibid.
作者：Andreas Østhagen
翻译：王俊杰