欧洲委员会（European Commission）和欧盟对外事务部（European External Action Service）正在共同起草一份关于欧盟北极政策的声明。欧盟理事会（Council of the European Union）要求进行的新一轮沟通可能于今年上半年开始，比原计划的2015年稍晚了一些。（欧洲理事会2014）
在这份简要说明中，我们关注于欧盟北极政策总体框架的规划，迄今为止，该规划已在委员会和欧盟高级代表的宣言声明中有所展示。
有两个比较突出的问题：为什么要制定一个可以满足分析家和北极事务参与者所预期的声明如此困难？我们最终能在2016年看到这份声明吗？
今年是委员会自第一次讨论北极事务以来的第八年。在这八年里，北极从地缘政治上的“热门地区”变成了事实上的“冷门地区”。在这八年里，欧盟对于北极的一般性措施仍然广受争议，其政策也有待完善，人们仍在寻求这一政策的目标和目的。
在欧盟开展的北极特定活动中，与其他可评估的进展相比，制定一份关于欧盟北极目标的详细说明经历了一个痛苦而又令人沮丧的过程。欧盟用于北极研究的资金仍受到广泛重视。欧盟在北极理事会的代表们提供了可见的资金投入，尤其是对短期气候驱动因子、鸟类或者北极海洋环境保护工作组（PAME）的投入，这些研究分别由联合研究中心(Joint Research Centre)、欧洲环境署(European Environment Agency)、交通与运输总干事委员会和欧洲海事安全署负责(DG Move and the European Maritime Safety Agency)。
尽管欧洲还抱有很多期望，但是他们与北极原住民的对话变得更加规律，也更具实质性。最近，人们开始讨论关于缩减欧盟北极经费的问题。尽管目前存在很多不足，但是开展这种协商的确应得到认可。
虽然在这八年中取得了一些进步，但是欧盟的三大机构——欧洲理事会（European Council）、欧洲委员会（European Commission）以及欧洲议会（European Parliament）似乎无法提出一个明确的总体北极政策。欧洲无法完成这一任务的潜在原因到底是什么？答案似乎可以从欧盟三大机构自己提出的问题中找到，即：（内外）“一致性”和形成一个“完整”政策的目标。
欧洲议会在2014年的决议中，呼吁制定一个“联合欧盟北极政策”以及“欧盟北极活动的一致性策略及具体行动计划”。（欧洲议会2014）
与此同时，理事会要求委员会“进一步完善一个完整而一致的北极政策”（欧洲理事会2014）。因此，核心问题就是在这份涉及广泛的北极政策中，连续和完整到底意味着什么？
评论员，当然还有国会和理事会，希望欧盟的北极政策声明可以是全面、一致、完整、协调、行动导向以及具体的。然而，会不会是欧盟北极政策的本质以及欧盟-北极间多元化关系的特征导致了过高的预期？
尽管“一致性”这个词有着多重意思，但在此它指的可能是某一政策不同构成要素之间的一致性，这样不同的政策目标和内容之间的冲突就可以避免或者降低到最小程度。但更重要的是，一致性应该包括增强这些不同内容之间协同效应的作用。因此，这项政策应该做出一些积极的差异，在政策系统里包含附加值，而不仅仅是减少内部矛盾 (May et al. 2005; Mayer 2013; Stępień, forthcoming)。
在欧盟的内部环境中，“一致性”可能指的是“与一种声音对话”以及相关机构间的统一性。当运用到地理空间的时候，就需要从外部角度考虑政策的一致性，因为政策不仅应该促进欧盟不同行动间的协同作用，还要促进其他国家在北极开展的行动的协同作用。 (Gebhard 2011)。
“综合政策”指的是在一系列共同目标下聚集在一起的，并且将众多相关部分（比如渔业和海洋运输）凝聚在一起的政策，或者是植根于欧盟政策总体框架中的政策（比如欧盟的共同渔业政策或者综合海洋政策） (see e.g., Meijers & Stead 2004; van Hoof et al. 2012) ，该政策与一致性密切相关，但同时也充满歧义。
就类似于北极这样涉猎广泛的问题来说，在一项可能的北极政策中，不同的组成部分（渔业、研究、气候变化、海洋运输等）通过一个特殊的地理标记连接在了一起。为了让这项政策不仅仅是一个标记，不仅仅是不同组成部分的加和，为了让其具有附加价值，欧盟会将其最终北极政策的一致性和综合性程度降低到最小。
一项真正全面的的“政策”需要包含一些适度的差异：或者是在地区问题上，或者是在欧盟总体政策框架上。按照我们的理解，有两个问题将追求一致性变成了关键，但同时也有可能是不可逾越的挑战：一是在北极政策保护伞之下，各种问题都集合在了一起；二是就欧盟政策体系本身而论，北极问题处在一个边缘位置。
在过去的几年中，越来越多的问题开始进入欧盟北极政策的管理范围。2008年的文件关注于研究、渔业、海洋环境、航运以及烃类抽提，2011-2012年，北极政策又聚焦于芬诺斯堪底亚（芬兰、挪威、瑞典、丹麦的总称）的地区性发展、矿业、驯鹿放牧以及萨米地区问题。目前，基于最近关于缩减欧盟北极资金的磋商内容，地面传输、基础设施以及众多欧盟资助项目也正被纳入考虑范围之内。
为了包含多样性的组成部分（除此之外，还要与北极国家本身的行动和立场取得一致），北极政策的目标将会非常抽象和模糊。甚至到目前为止，2008年和2012年提出的目标一点也不具体，也不具备可行性(see e.g., Keil & Raspotnik 2012)。在2012年，该政策的目标可以归纳为三个热词：知识、责任和承诺，而它们最终也仅仅成为了那些互相独立、正在进行的活动的新闻标题(Airoldi 2014)。
与这些总体目标相反，有没有可能为了欧盟的北极政策，提出少量的新的具体行动或者寻找一个统一的想法？相应地，气候变化也会成为首要问题。然而到目前为止，在某种程度上该问题还没有引起更广泛的关注，足以让它成为北极政策的驱动力，即成为可以将带有“北极”标签的各种问题粘合在一起的“胶水”。
目前，欧盟内的不同利益集团真的会允许将气候变化作为首要问题吗？即使气候变化成为了首要关键，其他问题依然存在，即北极问题的周边性仍然是欧盟所担心的事情。而北极在那些管理着近5亿居民的政策制定者看来似乎并不重要。
在这方面——正如Powell（2011）提到的——切入点看似相当简单，但是几乎回答不了这些问题：北极将会如何看待欧洲在本地区的（未来）发展形势？再有，对欧盟来说，欧洲北极地区或者更广阔的北方地区到底意味着什么？
东部地区（比如乌克兰-俄罗斯-欧盟三角）和南部地区（比如地中海移民危及）在实际中无疑很重要，而北部地区却不是。另外，“北部地区”（ Northern Neighbourhood）这个词并不在欧盟的官方词汇表上。北极地区在未来的几十年里可能会变得非常重要，然而目前还不可能。
因此，一个关键的问题出现了：怎样将这个“尚未存在的政策地区”整合到欧盟现有的政策结构中？
欧盟的并没有制定一个在本质上对地区定义缺乏共识的“完整”战略，相反的，政策制定者们最初关注的都是各种北极活动，包括制定程序、创造方法、建立机制，以加强和支持欧盟在该地区的存在感，而这种存在感已经产生了一些积极影响。这种方法包括以下要素：
加强委员会内部，委员会与欧盟各机构和其他成员国之间的协作；
为包括欧盟和欧洲环境署以外的北极利益相关者建立持久而有意义的磋商平台；
为交流信息构思长期机制，该信息获得于欧盟在北极问题上参与总体决策的过程中（比如，在欧盟正式条例提出之前，对该条例可能带来的影响进行评估）
部分致力于此目标的行动虽然已开展，但挑战之多不容小觑。现已成立的将不同机构的政策官员集合到一起的互助集团，是实现设想的协商途径的第一步。然而截至目前，是由不定期会议负责提供主要的资讯参考。
此外，发布欧盟在北极特定问题上的重大决策的渠道也十分匮乏。人们也在讨论如何更好地告知公众及北极利益相关者有关欧盟在北极地区采取的行动。然而，针对近期缩减欧盟北极资金的磋商也引来大量评判性评论(Personal communications, Rovaniemi, Oslo, Brussels, April-July 2015)，这也预示着实现利益相关者的诺言仍面临着巨大挑战。而就欧盟本土北极对话（Arctic Dialogue）会议而言，我们则期待此类平台可以为欧盟在北极的活动产生一些具体的效果。
即将出台的政策文件将会显示在这些程序性问题方面是否取得了进展，是否制定了具体的目标，形成了统一的看法，“北部地区”大体上对整个欧盟是否存在实际而明确的重要性，这种重要性不仅仅存在于正式的声明中。新一轮交流磋商也会表明欧盟全面的北极政策框架是否具有一致性，是否能冲破重重困难，显示出这一综合政策的特征，是否能支持欧盟在此地区开展众多相互独立的活动。
作者简介：Adam Stępień 是芬兰罗瓦涅米北极中心的研究员。
Andreas Raspotnik是华盛顿北极研究所的资深分析员。