2016年6月15 日，北极研究所（the Arctic Institute）与美国安全项目（American Security Project）将在华盛顿进行午餐会谈，重点探讨美国任北极理事会轮值主席国期间环北极地区面临的安全挑战。在接下来的四个星期里，北极研究所（TAI）的研究员将对目前环北极地区安全合作问题进行探究，为6月15日的会谈做好准备。
尽管全球其他地区地缘政治局势日渐紧张，但对于北极国家间（包括俄罗斯和美国在内）的国际合作来说，北极理事会依旧是一个有效的论坛。这很大一部分原因是因为理事会成员都恪守论坛去政治化的诺言。因为将军事安全问题纳入到北极理事会中可能会危及现存的合作项目，破坏原住民社区和北极国家之间的协作，特别是在一些重要问题的合作上，如气候变化、环境问题、健康以及科研工作。
1996年北极理事会成立之初，其定位是一个高层论坛，主要的目标是促进在北极地区的环境保护以及经济可持续发展方面的合作。事实证明，北极理事在促进各国在北极合作这一方面做得很成功，但是随着全球地缘政治的变化，有些人认为北极理事会也应该因时而变。在华盛顿战略与国际研究中心(CSIS)智囊团的最新报告中，高级研究员希瑟•康利（Heather Conley）出示这样一份方案：北极理事会被重设为一个像欧洲安全与合作委员会（OSCE）那样的组织。在这种设计下，北极理事会的管辖范围将会覆盖三个领域—经济、人类以及安全。
毋庸置疑，与1996年相比，如今的世界和北极都已不尽相同。出于某些原因，传统的硬安全也不再是北极理事会的关注点。但当俄罗斯和西方国家的紧张关系蔓延到世界上其它国家时，防止这些紧张的局势破坏其余领域的合作就显得格外重要，因为这些领域的合作依旧具有建设性意义。不过话虽如此，北极国家必须做好准备以应对正在北极兴起的新安全挑战。
变化的北极：经济资源与渐增的商业活动
北极环境的变化为其经济、军事和人类活动打开了新通道。其全球变暖的速度是地球上其他地区的两倍，因为气候变暖造成的海冰融化、永冻层融化以及海岸侵蚀给人类社区带来消极影响。人们相信北极藏有巨量的未勘探石油和天然气资源，因而众多媒体开始预测各国将“争夺北极”。确实，北极国家对北极的自然资源表示了极大的兴趣，而他们的探测结果也没有辜负这些预测。
首先，北极国家已明确表示了其在北极的活动将恪守国际法，他们也确实做到了。与之相关的法律制度是《联合国海洋法公约》，该公约对有权对海洋资源进行探测及开采的主体做了相关规定。一些国家已经开始在北极进行探测及开采，例如，挪威、俄罗斯以及美国都在其专属经济区开展了相关活动。第二，大部分北极资源位于无争议的区域。也就是说，大部分已经探明的资源都是在各北极国家的专属经济区内发现的。第三，由于严峻的地理及气候条件、大额的启动资金以及高额的开采成本，这些资源都难以轻易获得，加之现在全球油价低廉，致使许多石油公司撤离了北极。例如，壳牌在2015年秋开始在楚科奇海启动项目，仅仅一个月后就撤离了这片海域。无独有偶，挪威国家石油公司也因为高成本和低油价撤离了阿拉斯加州的北极地区。
北极地区另一吸睛之处是船舶经由北极海域的可能性。比如说，亚欧港口之间往来的船舶如果从俄罗斯海岸的北方海航道通行，其航程要比从传统的苏伊士运河通行的航程缩短了40%。这一优势激发了亚洲国家的兴趣。2015年秋天，中国最大的船舶公司中国远洋运输集团宣布为北方海航道的沿线配备常规设施。然而，数据表明，过去几年经由北方海航道的国际船舶数量在减少。目前来说，北方海航道的可通航时间还太短，因而就经济效益而言，投资冰级船暂不可行。甚至连俄罗斯官员都宣称北方海航道不可能代替苏伊士运河。不过，北方海航道对俄罗斯国内船舶的航行来说是很重要的，并有望成为俄罗斯石油和天然气运输的重要航道。
尽管“争夺北极”这一说法并不准确，但是北极的变化确实为该区域渐增的商业活动打开了新通道，同时也对一些偏远及环境艰难地区的安全措施提出了新要求。受极端气候以及有限的卫星通讯影响，北极国家更加需要加强合作以确保在该区域活动的安全。卫星通讯有限是因为现在的轨道配置限制了北极地区通讯卫星的信号。
变化的地缘政治环境
挪威情报部门的近期报告称，“俄罗斯通过多样手段来达到其政治目标的意愿日渐明显，能力也在日渐增长，其军事力量的现代化提高了其影响力。这一点从俄罗斯在北极地区的活动也可看出。”无疑，俄罗斯在2014年吞并了克里米亚这件事对其与西方国家的地缘政治环境产生了消极影响。到目前为止，北极理事会的所有成员（无论是否欧盟或者北约成员）依然在对俄罗斯进行经济制裁。此外，俄罗斯军队在过去的十年里已经完成了现代化。2008年开始的俄罗斯海军（特别是俄罗斯北方舰队）的现代化、北极军事基地的重启、大规模的军事演习、北极旅的编制以及多个指挥中心的建立就是很好的例证。
然而，可以说人们对俄罗斯在北极扮演的角色的担心已经变成了危言耸听而不是真正的恐惧。首先，北极地区的开发给了俄罗斯军事现代化一个合法的理由，因为它需要优先考虑并提升其在北极的能力，以保证边界的安全和保护该区域内的经济活动。随着北极商业活动的渐增，各参与方更有必要做好应对威胁的准备，比如说海盗袭击、恐怖袭击、非法捕鱼以及非法的武器运输。冷战结束后，俄罗斯在北极的军事基地很大程度上被遗忘了。这也能理解为什么俄罗斯政府需要更新这些陈旧的基础设施。
第二，在过去几年里，俄罗斯在北极的军事活动增加了多少这一个问题亟待探讨。据挪威联合指挥总部中将HagaLunde介绍，“比起过去几年的军事活动，今年北极的形势已经接近正常了”。美国国务院北极事务特别代表海军上将Admiral Papp称，“目前为止，我们所看到他们（俄罗斯）所做的所有事情都是合法的，是经过深思熟虑的，也是慎重的。所以我们做的就是继续监督它，而不会过度反应”。当然也有可能是因为人们现在关注的焦点是其对叙利亚的介入以及最近与土耳其的矛盾，从而减少了对其在北极地区活动的关注。并且，由于经济上遭遇困境，对于俄罗斯来说，它是很难同时支付起在北极以及其他地方的军事开支的。第三，由于气候条件的限制，传统的战争形式很难在北极进行。加拿大国防部前职工Gen. Natynczyk曾说过，“如果有人想要侵犯加拿大的北极地区，我的第一个任务就是去援救他们”。
尽管俄罗斯的邻国及其联盟成员应该密切关注俄罗斯在北极的军事力量，但是不应该给其军事发展贴上“北极问题”的标签。俄罗斯在北极军事的现代化是俄罗斯作为全球力量发展战略的一部分，是一个更为坚定和自信的外交政策。因而，西方国家（特别是北约国家）很自然地成为了俄罗斯发展战略中的主要阻碍，所以其在北极建立军事基地是“（与北约）制衡”策略中的一部分，而不是特定地针对北极。这在俄罗斯最新的国家安全战略（2015）中也得以体现。在整篇战略中，“北极”这个词只提到过三次：第一次出现是与地区的资源有关，第二次是与国际合作有关，第三次是在陈述基础设施更新的必要性中出现的。俄罗斯的外交政策主要还是聚焦在“巩固俄罗斯联邦作为全球领导力量的地位”。战略也详细地描述了逐步扩张的北约对俄罗斯的国家安全来说是一大威胁，美国及其盟友在试图限制俄罗斯以维持他们的世界地位。俄罗斯愿意和北约国家就北极地区进行合作，然而，它也表明其对西方的看法不同于对世界上其他地区的看法。
北极理事会和安全
1996年，根据渥太华宣言，北极理事会正式成立。宣言在脚注中注明北极理事会应当避免处理与军事安全相关的事务。2008年，五个北极国家（美国、加拿大、俄罗斯、挪威和丹麦）通过伊鲁利萨特宣言（Ilulissat Declaration）重申在北极问题上他们将会恪守现有的机制框架。宣言称他们发现“建立一个新的综合的国际法律制度来管理北极地区是毫无必要的”。此外，所有北极国家（包括美国和俄罗斯）出台的与北极相关的官方政策都强调了要促进国际合作和恪守国际法。
尽管排除了军事安全问题，北极理事会也面临着一些其他的安全挑战，比如说因为该地区商业活动带来的环境安全以及应急准备等。2011年签订的搜救协议和2013年的海洋石油污染预防及应对协议都具有法律约束性，它们对此做了相关的规定。两者都清晰地谈到了人们和环境的安全问题。此外，2015年的秋天，八个北极国家（包括俄罗斯）建立了北极海岸警卫队论坛，以提高在该地区的海岸警卫任务的应对能力，如搜寻和救援、规程的执行以及危机应对等。北极海岸警卫队论坛是独立于北极理事会的，但是会设立一些关注经济发展和环境安全的工作小组作为补充。其在该地区军事和非半军事化任务中发挥着重要的角色，如执行国家法律以及支持海军活动。尽管北极海岸警卫队论坛面临着许多挑战，但是它反映出北极国家能够也愿意在带有明显军事成分的安全问题上进行合作，甚至是在政治混乱的时期。除了一些如搜寻和救援的特定任务外，北极海岸警卫队论坛也致力于关系的建立以及信息共享，其最终的目标是成为北极国家间信任构建机制。
北极理事会是否能免受地缘政治紧张局势的影响？
乌克兰危机发生后，开始有些征兆反映出北极理事会已经受到了新的地缘政治环境的影响。2014年4月，因为对俄罗斯在乌克兰行为的不满，加拿大拒绝参加在莫斯科举办的理事会会议。不过，有人争论说这并不是溢出效应的有力证明。因为除此之外，北极理事会的其他会议、工作小组及任务小组均有所有北极国家代表的出席或参与。不过，北极海岸警卫队论坛的发展因为克里米亚事件而停滞不前，在2014年的专家会议中，俄罗斯的两位代表就未受到邀请。然而，现实是没有俄罗斯，北极理事会或者北极海岸警卫队论坛就毫无意义，相反，这会致使俄罗斯和西方国家的局势更加紧张。同时，俄罗斯的发展也依赖着与北极国家建立的积极良好的关系，例如说推进其在北极地区的经济发展。
这些都表明将硬安全问题纳入到北极理事会将会适得其反。因为北极国家在讨论或实施与北极相关的军事条例时将会面临分歧，而这可能会破坏北极理事会探讨的其他重要的事务。如果有些国家不按照规则行事，那会怎么样呢？经济制裁是否可能会恶化西方与俄罗斯的关系呢？
话虽如此，但北极国家不能忽视一个事实，那就是如果北极地区的军事现代化依然伴随着艰难的政治环境的话，那就有必要增加其他有关未来军事行为的信心构建措施和条例。然而，这有必要将北极理事会排除在外，以尽可能的减小其对北极理事会工作的影响。现在，发球权掌握在西方国家手里。由于俄罗斯合并克里米亚事件以及其在乌克兰东部的活动，北约国家推迟了与其的一系列军事合作。在克里米亚事件不久后，美国宣布取消与俄罗斯以及其他北极国家的原定军事演习，如一年两次的北方之鹰多国演习（Northern Eagle exercise）。一些与俄罗斯相关的其他北极演习或者访问也受到了一些影响，有些甚至被取消。此外，许多基于西方国家和俄罗斯安全合作的重要平台要么也被推迟或者取消，其中一些在没有俄罗斯的参与的情况下召开，如北极国防部长会议以及北极安全部队圆桌会议。
这些都导致北极国家很难在北极地区安全问题的合作上有更进一步的举措。如果北约成员中的北极国家重视在北极的和平合作的话，他们也许需要考虑重新开放一些军事合作论坛。2014年6月召开的首次北约—俄罗斯理事会在本月重新召开，这是迈向正确发展方向的第一步。尽管俄罗斯和北约在此次会议中并没有在主要的分歧上达成一致，但是至少他们能够探讨关于军事合作相关的事宜，并且阐释相互之间的不同。
总之，在北极渐增的军事活动是所有北极国家应当密切关注的。军事现代化以及艰难的政治环境是北极国家考虑军事合作或者建立其他信任构建机制的主要原因。如果迟疑的时间越长，那么建立一个这样的平台将会更难。然而，将这些问题纳入到北极理事会中则会适得其反，并且可能会破坏现存的其他对北极地区的安全及可持续发展至关重要的合作。
作者简介： Ragnhild Groenning是富布莱特学者，乔治华盛顿大学埃利奥特国际事务学院硕士研究生。她在奥斯陆大学获得政治学学士学位，她专注于国际政治和国际法。
编译：伍芳玥