由于北极的资源、其作为亚欧和北美全球贸易中心之间的海上捷径的潜力、技术发展，以及最重要的气候变化，战略竞争将在北极继续达到新的高度。虽然目前的局势不像冷战时期那样一触即发，但中美战略竞争的预期加剧、俄罗斯一贯不遵守国际法律体系以及北极和非北极国家商业和军事活动的增加都预示着一个新时代的开始；一个已经在零和思维中严重受损的时代，因此更容易发生摩擦。
鉴于这一预期的事态以及普遍公认的该地区现有防务和安全措施的不足，现在比以往任何时候都更需要为该地区制定经过深思熟虑的长期战略。为此，北极理事会的未来发展轨迹及其机制建设至关重要。一些学者声称，如果区域机构“未能对变化速度做出反应”，它们就有可能变得无关紧要；而另一些学者则警告说，基于地理邻近性来保留北极治理的排他性是不合适的，同时强调迫切需要改革目前的“面向北极的国际组织”或建立新的国际组织。
本文试图以这些研究及其研究结果为指导，力求为改革北极理事会和扩大其职权范围提供理由；其中包括与国防和安全相关的问题。它的主要论点是，改革北极理事会，或更准确地说是扩大其职责，并不代表偏离其最初的目的，这实际上是至关重要的先决条件，如果它能够实现其环境保护和可持续发展的主要目标的话。本文同意坚持排他性必然会失败的观点，同时认为，由于北极理事会拥有大量观察员国，所以它不仅是讨论国防相关问题的最合适和最自然的场所，也是讨论更广泛的北极治理问题的最佳场所。
北极理事会：简要背景
作为最著名的区域组织，北极理事会是一个以共识为基础的实体，旨在促进和平与合作，特别注重可持续发展、环境保护和知识共享等问题。然而，它既没有固定的运营预算，也没有国际法律地位，还缺乏执行机制。因此，北极理事会的政策建议是一种不具约束力的建议，而硬性安全问题超出了它的机构职责范围，从而使其无法就国防和安全问题进行讨论，这种无能为力已开始受到持续的批评；出现这种情况的一个重要原因是人们认为（国际）国家安全与北极理事会关注的重点领域（环境保护和可持续发展）之间存在直接联系，而气候变化现在普遍被认为是一种多层面的风险或威胁。
当然，将硬性安全问题排除在北极理事会职责范围之外对区域治理是有好处的。特别是由于这一特点，北极理事会成员能够将“北极理事会事务与西方和俄罗斯之间更广泛的地缘政治紧张局势区分开来”，并继续与俄罗斯合作。尽管如此，随着区域和区域外参与者在北极的存在和利益的增加，与治理和主权问题相关的争端可能会更加频繁地爆发，如果北极理事会未能重新审视和修订其职权，它可能会失去其相关性；美国前国务卿迈克·蓬佩奥（Mike PomPeo）间接暗示了这种观点，此外，它未能在罗瓦涅米最后一次会议上就共同宣言达成一致，更重要的是，它未能兑现自己2017年的决定，即制定一项战略计划以修改其优先事项，因此有理由怀疑理事会是否有能力继续以现有形式在管理北极事务方面发挥建设性作用。
气候变化、能力建设、（国际）国家安全：扩张的时机
通常情况下，支持维持现状的人往往辩称，任何推动变革的努力都会对本已受到财政限制的组织造成代价高昂的干扰，同时也会在成员国的审议中引入一种不受欢迎的现实政治思维因素。这种观点认为，这可能会阻碍在环境合作等其他问题上的合作。虽然这在过去可能是正确的，但鉴于该地区快速变化的环境，很难看出这种推理是如何站得住脚的。
显而易见，气候变化并不局限于极端天气；也就是说，气候变化还具有重大地缘政治影响，涉及化石燃料的转型、可再生产业所需的战略矿物价值的变化以及包括空军基地和海军基地在内的武装部队自身资产的安全性和复原能力，其中一些资产可能受到海平面上升的威胁。因此，如果不能讨论气候变化对国防和安全的影响，就不可能应对气候变化对该地区的预期影响和更广泛的环境保护任务。这两者不仅密切相关，而且从某种意义上说，它们还相互依赖，因为它们往往至少在一定程度上影响了国家对威胁的感知。
气候变化已经导致需要升级北极敏感或关键的军事和民用基础设施，俄罗斯和美国的情况就是明证，这两个国家都已开始升级其在该地区的军事、民用和军民两用设施。鉴于两国关系紧张，俄罗斯和美国将对对方的意图保持警惕，尽管他们似乎都在通过增强韧性和准备预防措施来实施类似的政策。此外，北极地区武装力量日益增多，被认定为是最大污染源之一，这意味着对其使用化石燃料的监管需求将会增加。
同样重要的是，即使人们认为该地区军事活动扩大的可能性不大，但仅仅是商业活动的增长就会使国防和安全问题成为当务之急。换言之，随着各国对混合军事战术的喜爱，有理由认为它们可能会利用商业手段作为军事/安全目的的伪装。这意味着，商业活动的增加也可能对北极国家产生直接的军事/安全影响。
与该地区商业和军事存在增加问题密切相关的是气候变化和资源/运输安全的关系。现在，所有北极国家都已经开始加速扩大其采掘能力及其在全球市场的分销手段，尽管程度不同。例如，注重环保的瑞典正在加倍重视该地区成为全球资源篮子的潜力。由于热衷于更快地进入成长型市场，瑞典推动增加采矿项目投资以及北极采矿城镇与挪威之间通过芬兰的运输/铁路连接，背后的主要原因之一是它作为可靠的矿产品供应商，对利用北极扩大其在亚洲市场的足迹具有商业兴趣。
随着这些项目的进展和来自该地区的更多资源被发现，国际争端旷日持久的可能性是不能忽视的，尽管各国避免此类情况符合经济利益。在当前大国竞争的环境中更是如此，地缘政治考虑可能会取代或挑战市场情绪。因此，如果资源或获取资源被认为对国家安全至关重要，各国将毫不犹豫地使用侵略性手段来确保它们的获取。为此，可能会围绕一系列问题发生争议，其中最突出的三个问题是：一方被认为在同一块油田进行不成比例的开采；拥有大量能源或矿产资源的有争议的近海地区和专属经济区的建立；以及获得被认为对货物和材料运输至关重要的水域，特别是如果俄罗斯和美国目前在北方航道（Northern Sea Route）法律地位上的分歧持续存在的话。
只要没有一个论坛可以促进关于运输安全、主权和负责任行为问题的对话、透明度和集体审议，就不可能实现减轻或最大限度地减少冲突、长期争端或误判的风险。北极理事会通过扩大其职权范围，很有可能为克服“对话和透明度差距”提供场所，并利用这一职能作为建立信任的机制，从而使有关各方至少能够更好地了解彼此的利益、敏感性和优先事项。换言之，北极理事会可以提供一个高级别外交或非正式高层会晤的平台，官员们可以在联合国等正式场合进行正式审议之前交换意见，谈判不具约束力的协议。
最后，北极交通和通信基础设施不足以及其原始的生态系统，使能力建设成为地区国家的战略重点，这也是外部行为者获得或加强其在北极的存在和影响力的有用渠道。快速浏览一下北极国家最新的北极战略文件就会发现，他们都认为有必要进行技术合作和共同投资，以在该地区建设智能和绿色的基础设施。这种愿望得到了非北极国家的回应，这些国家似乎将通过共同投资进行能力建设视为加强其在该地区立足和确保其重要商业利益的精明策略。这一点在中国、日本和韩国的案例中得到了最好的证明，所有这些国家都将北极投资及其对北极基础设施发展的贡献视为战略和商业助推器；也就是说，这样做使他们能够实现能源和矿产供应链的多样化，并通过强调他们在各种项目中的财务利益来证明他们呼吁以更具参与性的方式进行区域治理是合理的。
北极理事会拥有相当数量的非北极国家，可以在协助区域和非区域行为体协调其能力建设优先事项方面发挥关键作用，以加强搜救能力、铁路连通性和海上安全。然而，这样做需要它能够讨论国防和安全问题，因为大多数能力建设倡议，至少是那些与基础设施相关的倡议，往往具有双重用途。例如，北极地区铁路连通性的增强不仅有助于加快货物运输的速度，而且还将使军事装备和人员的运输更加顺畅。此外，像北极理事会这样的地区性组织最适合进行能力建设，因为他们为实验性活动和非正式交流提供了空间。因此，他们既可以用作以前很少或根本没有合作试验的国家的场所，也可以用作未来能力建设工作的“有效行动网络”和知识储存库。
排他性的不可实现性
北极国家往往热衷于最大限度地减少非北极国家参与相关北极治理的议程制定实践。必须指出，这种对专有权的渴望确实存在问题，不仅因为气候变化是一个跨国的威胁/问题，还因为北极地区海洋活动的增加将对全球经济产生影响。因此，从某种重要意义上讲，坚持将参与北极治理限制在地理上邻近的国家之中是不合理的，北极安全部队圆桌会议（Arctic Security Forces Roundtable，ASFR）或北极防长论坛（Arctic Chiefs of Defense，CHOD）等场所虽然有用，但被证明很可能不足以为可持续管理区域事务制定长期解决方案。
如果气候变化是一个需要国际合作的过渡性问题，如果北极地区的可持续发展需要外国投资和技术诀窍，那么很难想象非北极国家有理由被排除在北极治理讨论之外。简而言之，随着该地区变得更容易进入，与外部世界的融合程度越来越高，不可避免的是，更多在该地区没有领土的国家将寻求在地区事务的进程或方向方面拥有发言权。抵制这种呼吁不仅会造成不必要的紧张局势，还会激励被排除在外的各方支持非区域组织并建立替代组织。这在中国、日本和韩国呼吁联合国和国际海事组织等国际组织参与讨论北极事务以及建立可称为东北亚北极俱乐部（Northeast Asian Arctic Club）的呼声中显而易见。
这就是体制两极分化的危险所在，这可能会扼杀决策和长期规划。如果有一个单独的场所可以讨论北极相关问题，而不是有大量具有不同成员结构的机构，那么北极治理将受益。北极理事会再次成为这项事业的理想侯选者。它不仅接受了观察员国，还接受了其应急准备、预防和反应工作组，该工作组“旨在促进与公共和私人领域的北极紧急情况有关的泛北极合作、能力建设和信息共享”，可以作为非北极国家参与议程制定实践的典范。
更广泛地说，北极理事会是唯一一个较小的北极国家可以监督强大的非北极国家在北极的行为和优先事项的机构。因此，最好是建议他们利用目前在北极理事会中的特权地位，与俄罗斯和美国合作，制定规则，让非北极国家更积极地参与理事会的审议，而不是空谈反对。通过这样做，他们既能保持自身的相关性，也可以推迟新兴竞争组织的出现，因为如果非北极国家在理事会中被赋予更多权利，他们就没有理由设立替代组织。最后，他们更积极的参与可以通过以令人满意的行为为条件更新会员资格来加以监管。由于观察员地位必须每四年更新一次，换言之，它可以被用作限制理事会和更广泛区域内外部势力行为的工具。
结论
在讨论北极理事会的未来时，公开承认其成就至关重要。从永久接纳原住民，到推动建立北极大学（Arctic University）、北极经济理事会（Arctic Economic Council）和海岸警卫队论坛（Coast Guard Forum），北极理事会在维护该地区的和平与稳定方面发挥了关键的作用。北极理事会能够做到这一点，因为它积极主动地为北极的各种倡议做出贡献，并推动这些倡议的实施。
然而，同样重要的是，扩大理事会的职权范围以将硬性安全问题包括在内不会违背其创始精神，相反，它将符合这一精神。根据《渥太华宣言》（Ottawa Declaration），北极理事会的任务是“解决共同的北极问题”。快速浏览一下北极和非北极国家最新发布的北极战略文件就会发现，它们对日益高涨的大国竞争浪潮、环境退化和气候变化对（国家）安全的影响以及国家在北极的存在增加都有共同的关切。
这些反过来又意味着传统的或硬性安全问题现在成为区域和区域外国家共同关心的问题。20世纪80年代，一系列的环境灾难引发了进行北极环境合作的呼声，与此类似，人们对传统安全和地缘政治争端的不安情绪日益高涨，所以有理由呼吁扩大北极理事会的职权范围，将国防和安全问题纳入讨论范围。
讨论国防和安全事务的能力也不会导致理事会其他工作和倡议的安全化。相反，它可以防止这样的结果。虽然国防和战略考虑不应主导或优先于环境问题，但不可否认的是，在有关气候变化的讨论中存在战略思维的元素。因此，通过一个能够促进阐明反映硬性安全与气候变化之间关系的平衡方法的机构，可以更好地避免环境努力的政治化和安全化。北极理事会拥有强大的环境职权，如果其成员国批准扩大其职权，它将处于有利地位，能够在此类事业上发挥带头作用，并防止环保努力的过度安全化。
最后，或许最重要的是，理事会在将知识和专门知识转化为政策咨询方面的能力和成功记录构成了必须扩大其职权范围的最重要原因之一。关于区域防务和安全问题的讨论将极大地得益于理事会成员对该区域及其地形和需求的了解和熟悉。北极理事会既有原住民代表，也有区域和区域外的国家，是最具包容性的专注于北极的组织，其法律身份和执行机制的缺乏使其成为开展高级别外交的最佳平台；即地方、国家和地区当局就政策问题进行不受限制的谈判和交流。北极理事会由于其包容性的结构，是唯一能够提出反映所有有关各方需求和关切的建议的实体。
总而言之，在该地区正在经历快速变化之际，坚持现状很可能导致衰败和灭亡。扩大理事会的职权肯定不是一件容易的事，但借用比尔·克林顿（Bill Clinton）的话说，“做同样的事情所付出的代价远比改变所付出的代价高”。
翻译：王玮