许多人以为他病了，有些人担心他死了。但在1987年10月，苏联领导人戈尔巴乔夫经过51天的隐居之后，出现在摩尔曼斯克，并促使一个新的北极诞生了。戈尔巴乔夫将北极设想为一个“和平区域”，在这个地方，冷战时期的核威胁已经消失，各国可以在这里进行北极科学合作，共享资源开发和环境保护的最佳实践，而原住民也在制定决策方面发挥着重要的作用。东西方共享的和平之地这一想法是在核武器谈判失败和北极地区军事化增加之后的一个概念性的转变。
四年之后，冷战结束了，北极八国签署了《北极环境保护战略》，共同参与环境保护。这一构想随后在北极理事会的基础上展开。在1996年的《渥太华宣言》中概述了北极理事会最初的战略构想，确认了该组织对环境、可持续发展以及原住民福祉的承诺，这些都是戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克演讲中的部分。为此，北极理事会撰写了许多科学报告，内容包含从人类发展到气候影响的各方面，帮助提升了世界各地原住民的地位，并提高了全球对北极问题的认识，这些反映了戈尔巴乔夫早期的观点。
尽管北极理事会一直是一个成功的国际组织的典范，但由于缺乏长期战略而逐渐变弱了。美国政府问责局（GAO）在2014年发布的一个关于北极理事会的报告就解释了这一问题。该报告指出，美国国务院没有追踪北极理事会的建议进度，因为“理事会并不是国家的优先事项”。由于像美国这样的政府没有把这些报告有效地应用到国内政策上，北极理事会就不可能全面实施其提议。
美国政府问责局的报告只列出了从1998 年到2013年以来北极理事会部长级宣言中的39项建议，尽管这些宣言文件中列出的行动项目远远多于39项。例如，美国政府问责局认为，1998年《伊魁特宣言》（Iqaluit Declaration）的33个段落中只有其中一个可以作为一项建议，尽管其中几个段落是直接可行的，比如，其中有一个段落敦促北极国家尽早批准后来的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，并鼓励其他国家也予以批准。虽然美国在2001年签署了该公约，但尚未批准。同样地，2011年《努克宣言》的31个段落中只有一个被认为是可行的。美国政府问责局也不承认工作组或任务小组报告中的建议，鉴于政府的资源有限，以及理事会产出的增加国，这些建议过于宽泛，且数量众多，无法有效处理。
最终，北极理事会范围的扩大使得其早年的远见卓识变得更加难以实现。每个成员国都有自己在北极内外的一系列优先事项。自《渥太华宣言》签署以来，这些部长级宣言将其所述目标的长度从9个段落增加到了45个段落，更多地侧重于北极理事会的运作，并降低了部长的战略角色。此外，北极理事会轮值主席国这一制度也不利于其长期的战略，因为每个国家获得了两年的时间来执行通常有利于其国家利益的项目。这些项目不一定会在下一届轮值主席国期间得到延续，因此理事会关注的重点可以不断变换。例如，瑞典在担任北极理事会轮值主席国期间实施了北极理事会项目支持系统（Arctic Council Project Support Instrument）（融资机制），但由于主席国席位的轮换，理事会内部几乎没有再进行更一步的讨论，尽管其他融资机制，包括支持原住民参与的基金现在正在考虑之中。
这种不连续性有两种简单的解决方案，它们都可以帮助重新调整北极理事会，以实现其在国家层面的使命。第一种是修改理事会部长级宣言的结构，因此宣言的主体只包括战略层面的工作和任何有关机构未来发展方向的计划。这将源于北极理事会的长期设想，并可能包括轮值主席国在其任期内的优先事项。这一措施将使部长级宣言变得更加易于管理，从而使决策者更容易掌握。理事会业务层面的工作可以作为附录或增编列入。这样，目前正在进行的工作仍将得到承认，这些宣言将提供一种各国可以遵循的框架，但又考虑到了每个国家的能力的不同。
第二种解决方案是重新制定和更新北极理事会的战略构想。前两届北极高官（SAO）会议证明，理事会正开始朝着这个方向前进。2016年3月，在阿拉斯加费尔班克斯会议上，总结报告指出，“北极理事会20周年至25周年的五年时间，可能是开发更多可再生能源的重要时期”，这是一项需要更长的时间的持续的未来项目，而不只是轮值主席的两年时间。这一讨论于2016年10月在缅因州波特兰举行的北极高官会议上继续进行，整个会议议程都致力于制定一项2016年至2019年芬兰轮值主席国期间的新的战略计划。
鉴于北极理事会所承担的广泛工作以及各工作组之间主题领域的重叠，我们有办法从理事会现有的工作中提出一个所有成员都可以支持的战略计划。清洁能源、可再生能源运动就是一个这样的主题。可再生能源的实施具有广泛的影响：从减少黑碳和甲烷排放到减少石油泄漏风险、改善身体健康和保护生物多样性。这些不同的影响使这个主题与每个工作组都相关。此外，这种能源转型在北极地区得到了各国的广泛支持，正如2016年美国和加拿大、美国和北欧国家联合声明所展示的那样。2015年的《伊魁特宣言》也承认了替代能源的重要性，并且它可以推动在北极地区的合作，就像“北极远程能源网络学院”（the Arctic Remote Energy Networks Academy）、“北极可再生能源地图集”（Arctic Renewable Energy Atlas）和北极能源峰会（Arctic Energy Summit）等几个工作组项目一样。在一个专题领域加强努力不仅能改善工作组之间的合作，而且还能提供一套得到北极理事会各成员国同意的更加集中的建议。
随着北极理事会重新审视自己的未来，以及如何在不断变化的北极中保持其重要性，它必须从它的前身和创始文献——《北极环境保护战略》和戈尔巴乔夫的摩尔曼斯克演讲中汲取力量。北极理事会的结构促进了其作为一个有远见的领导者所需要的双向沟通和灵活性。更新后的构想并不需要与当前的工作方式有很大的不同，可再生能源的工作就是一个很好的证明。然而，集中讨论将成为北极理事会实现其目标的手段。在未来的一年里，北极理事会将重新构想其战略；那么，再过20年呢？
作者简介：Brandon Ray是华盛顿大学亨利•杰克逊国际关系学院和海洋与环境事务学院的硕士生，他拥有大气科学硕士学位。
编译：李晓伟