在过去的十年中，中国在北极的参与越来越多，中国的参与不仅仅带来了大量的经济机遇，也为八个北极国家、非国家行为体和人民带来了风险和担忧。为了增进对于中国北极活动的理解，北极研究所的《新中国系列》将探寻中国在北极的利益、政治和战略，分析中国对北极地区产生的派生影响（还有更多）。
《极地水域船舶作业国际规则》（简称《极地规则》）于2017年1月1日生效，是北极地区航运规制的里程碑。本文考量了中国在国际海事组织于2017年将《极地规则》付诸实践之后的行为，此外也考量了中国学术界和工业界如何接受《极地规则》。该调查的背景是中国在北极的利益不断增加，而其中扮演主要角色的便是北极航运；另一方面，《极地规则》作为北极地区强制性的国际法规则，与地区性、国家性和国际性的规则有交叉之处。
中国是世界第二大经济体，中国贸易额60%以上（以价值计）使用海运，中国显然是国际航运的主要利益攸关者。以船舶吨位计，中国还是世界上第三大船东国，也是世界第一大造船国。航运也是中国参与北极的一个显著标志。最值得注意的是，通过“冰上丝绸之路”——中国“一带一路”倡议的北极分支——设想了横跨北冰洋的商业航运路线的发展。举例来说，2013年中国极地研究中心主任做了一个乐观的估计，预计在到2020年，中国使用北方航道的贸易量将占中国国际贸易的5到15%。然而，北极的商业航运在未来十年内很有可能只有小幅增长，其中占比最多的是从北极开采的碳氢化合物的目的地运输。中国的造船厂也有望从北极航运中获利，尤其是得益于北方航道的发展，对于新的具有抗冰级能力的船舶的需求将会大大增加。最后，将海上贸易的一部分路线转向北极，对中国来说也有安全考量，因为目前中国西向的海上贸易很大一部分都要通过南中国海。在下面的章节中，“技术政治”的说法意为广泛的“计划或使用技术来实现政治目标的战略实践”，这个说法为研究政治基础提供了一种启发式的框架；此外“技术政治”还是附属于地缘政治的国际标准制定的派生影响。国际标准的制定，为参与国提供了有些人认为的“反政治”价值，这种价值可以通过对专有技术施加影响，以达到将国家利益附加在表面的技术问题上。
中国在国际海事组织的活动
中国参加了2009年国际海事组织制定《极地规则》的最初通讯组。国际海事组织的公开数据库显示，中国首次在2012年第56次船舶设计和设备小组委员会上就《极地规则》制订问题进行了发言。在此，中国建议政府船只和“公共服务船只”应当被排除在《极地规则》之外。在此次会议之前，中国已经表达了对美国反对俄罗斯提议的支持，俄罗斯的提议表示将一个保留条款加入《极地规则》附言之中，即在国际海事组织发展出一个完整的协调一致的框架之前，应主要以国内航运规则加以规制。中国代表团还要求《极地规则》中要明确对“目录C”中船舶的定义。中国代表团的说法将冰级和非冰级船舶的定位问题化。随后，中国代表团要求将两种船舶进行区分，不仅要从目录定义的方面进行区分，还要在后续的技术条款定义中进行区分。
中国还就一份草案的环境保护章节提出了意见。中国认为，要彻底区分南极和北极水域，强调南极是《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）附录中特别规定的区域，而北极不是。中国代表团继续就“环境保护的一般控制程度问题”提供建议，还提出针对北极水域的相应技术要求应当首先由一个委员会或者小组委员会进行决定，而不是“快速进入具体要求的发展阶段”。此外，中国与希腊和其它一些船旗国、航运非政府组织一同认为草案的要求没有足够的科学证据来支撑。除以上参与之外，中国还提出了自己的4个提议，这4个提议都在《极地规则》被2014年第94次会议海上安全委员会采纳后提交。提交提议的时间十分关键，因为到2014年，《极地规则》的内容已经由船舶设计和设备小组委员会完成，几乎已经没有进行任何有意义修改的余地。中国的4个提议中，有两个是与韩国一同提出。值得注意的是，有一个提议提出放宽在夏季通航季节、在北极进行单次或偶尔航行的船只的极地认证的要求，以此来缓解船只的行政负担。第二个联合提议提交给了海洋环境保护委员会（MEPC），提议对《极地规则》草案进行修正，修复对于油轮和其它载油的船只在外壳和货舱保护要求描述上的漏洞。剩下的两个分别提出的提议都提交给了人为因素、培训和值班小组委员会（HTW）。
两个与韩国共同提出的提议反映出了中国与韩国作为两大造船国和船只使用国利益的一致性。此外，将中国的意见和提议放在一起考虑，显示出中国希望《极地规则》更加的精简，限制性更小一些。然而，中国在《极地规则》制定中的活动，也许更应该以中国没有做什么来定义。这种相对较少的活动，在一定程度上反映了中国在国际海事组织的行为方式。中国在国际海事组织的代表团被形容为“安静和不那么活跃”，中国对于国际海事治理的态度也同样被形容为保守和被动的。对于中国向国际海事组织提交材料的研究表明了中国相对其它世界主要航运国家来说，从历史上看就相对滞后。此外，中国在起草过程中的缺失，是东亚航运国家的代表，东亚航运国家都表示自己对于北极航运的兴趣，但是没有任何一个国家对《极地规则》的制定做出了重大贡献。
低调的地缘政治
中国在《极地规则》制定中的低层次参与已经显而易见，但是应当考虑到中国在北极从一个“规则遵守者”到一个“规则制定者”的野心。在中国2018年发布的《北极白皮书》中，中国称自己“作为国际社会的重要成员，中国对北极国际规则的制定和北极治理机制的构建发挥了积极作用。”《白皮书》中继续写道：中国“参与治理北极就是要依据规则、通过机制对北极事务和活动进行规范和管理”，包括“国际海事组织有关规则”在内的规则。《极地规则》仅在中国介绍“冰上丝绸之路”的一段中被提及，提及《极地规则》是在此强调中国对于国际海事组织的支持，“支持国际海事组织在北极航运规则制定方面发挥积极作用。”
在这种背景下，尽管航运是中国北极政策的中心组成部分，但是可以说中国为塑造北极航运未来做的并不多。《极地规则》和国际海事组织在区域航运治理的角色已被接受，其效力也帮助抚平北极和非北极利益攸关方的地缘阶级差异。此外，观察员认为《极地规则》是中国“更好理解和更好把握北极事务博弈中规则”的重要机会。最重要的是，中国法学学者将《极地规则》的施行看作是北极治理的积极发展，而这正是因为《极地规则》的生效让北极治理地区化程度下降——即被形容为北极地区“国际法的强化”。其他人可能注意到北极治理的“碎片化本质”和“北极国家的地缘优势”是限制中国涉足北极的原因。在前一点上，有人批评说，北极地区大多数主管的治理实体和治理方式都是区域性的，不具有约束力。尽管适应性更强，但与硬性法律文书相比，它们被认为效率较低，并且“倾向于对中国和其他遵守法律的国家不利”。
为了结束这种局面，中国的造船专家认为，中国应该在国际法的框架内“加强（《极地规则》）的一致性和连贯性，防止单独北极国家对于北极的规制”，并提到了俄罗斯和加拿大。他们还认为，“已经完成（在北极航行）认证的船舶，不应当受到沿岸国法律的规制”，而且任何妨碍合规船舶通行的行为都将造成“与国际法的冲突”。在这一点上，海事法学者已经建议中国“必须使用国际法来应对可能使用规则来干扰中国海试活动的沿岸国。”对于这一点，中国极地研究中心主任将《极地规则》称为“双刃剑”，认为北极沿岸国在其专属经济区内规制航运的能力与极地航运可持续规制之间是相互妥协的。其他人也表示，随着《极地规则》的生效，“俄罗斯政府对于北方航道的管理能够逐渐更加符合国际惯例。”这些说法都表达了对北冰洋沿岸国针对国际海事活动造成潜在破坏的担忧。从这个角度看，《极地规则》的到来，支持了中国将北极看作国际空间的愿景，并将该地区航运统一规制，将规制权力置于联合国下属的专门机构中的想法。这样一来，至少从理论上，在以后国际海事组织制定《极地规则》修订案的时候，让中国在北极治理上能够占据更大的席位。
动荡的技术政治
专家们已经强调过《极地规则》带来的技术上的挑战。新的治理机制为极地航运设置了新的准入壁垒，对在极地航行船舶的建造和运营提出了强制性的技术要求。就此而言，《极地规则》提出了强制性的技术标准，通过设置“技术门槛”，“对中国的极地造船工业造成了巨大的挑战”，同时强调了中国仍然是新兴的极地航海国，也强调了中国的主要船只使用国和造船国的身份。中国造船界的代表已经多次呼吁国内的利益攸关者“主动地参与到《极地规则》的制定中，促进对于极地船舶设计和相关规定的研究”。中国海事局也同样督促造船界更加留意新发展情况，“更主动地促进国家利益”，其他人则呼吁造船业“全面盘点其能力”，以便在制定规则的时候可以更好地进行论证。
学术界和工业界专家已经对在国际海事组织编写《极地规则》中的技术政治表现出了特别的认知。法学界认为，“因为国际海事组织是一个专门机构，因此拥有最高级技术的国家拥有最高的话语权”，同时“使用国际海事组织作为推广他们自己标准的平台”。其他人则认为，因为“所有的国际合作都基于国家实力”——而航运是北极尤为突出的部分——中国应该协调努力发展自己的极地造船能力。中国的造船商也强调，中国在地理上不是极地国家：“中国不是一个极地国家，中国的船只必须穿过广阔的开放水域才能到达海冰覆盖的极地水域。”因此，这些船只“没有必要像极地国家一样具有独立穿行极地水域的能力”，而且随着中国极地造船能力的成熟，“中国应该在《极地规则》的制定中强调那些特别情况”。造船商还表达了对于重质燃料油（HFO）的使用和携带禁令的担忧，反映了中国在国际海事组织辩论“必须在商业航运和环境保护之间取得平衡，而不是简单的颁布禁令”中的立场。也许对这些技术政治动态最清晰的描述是，中国在未来参与《极地规则》工作的时候，应该坚持“适当原则”，中国在国际海事组织的代表团应该保持在“技术的范畴”内——国际海事组织协商的技术性本质，在不让中国卷入地区政治和主权问题的同时，给中国提供深化自己利益的空间。为了达到这个目标，中国应当使用“技术”来回避“政治原则”。当不涉及中国利益的时候，中国应该使用“拖延原则”，以取得更多的时间。
结论
虽然这只是对中国关于《极地规则》接受情况的一个粗浅回顾，但也解释了中国在《极地规则》的制定中只是处在一个后排位置。尽管如此，因为北极地区航运规制由国际海事组织进行规制，《极地规则》仍然是符合中国利益的。《极地规则》的制订被部分划在了技术政治竞争的框架中，在技术竞争框架中，技术上优势的确能够成为获取政治利益的筹码。这样看来，中国作为一个地缘上的局外者，必须通过作为一个“规范倡导者”的方式，来加强自己在北极的地位，中国的国际关系学者已经在探索“创新型参与”的概念，中国通过这种做法可以在北极事务中获得更多的话语权。未来的研究应该更多地探索中国在国际海事组织的活动，要比本文能做到的更加深入进行研究。同时应该研究产业政策如何配置能够应对本文提出的担忧。更概括地来讲，这篇文章希望强调关于技术问题的谈判如何能够成为探讨更广泛的地缘政治争论的有效领域——尤其是在聚集了北极国家和北极域外国家的北极航运问题上。这种过程的反政治特性，对于缺乏地理或政治合法性的国家和非国家行为体来说，在其他论坛上进行申辩是具有积极意义的。这种看法也许最能够由《中国船舶新闻网》（China Ship News）上一篇文章的题目来体现——《应对海事新规：“答题”不如“出题”》。
翻译：厉召卿