北极理事会休会6个月后，是时候寻求新的前进道路了
乌克兰战争持续进行，北极国家需要在该地区寻找更持久的合作途径。
北极被认为是一个例外——地球上一个基本上不受大国政治压力的地区。尽管俄罗斯和美国都在北极拥有军事和安全利益，但不管其他地方有什么麻烦，他们还是找到了合作的方式。北极理事会于2021年举办成立25周年庆祝大会，这对北极圈（the Arctic Circle）内拥有领土的8个国家来说，是一次成功的有关经济和环境问题合作的论坛。
今年早些时候，俄罗斯入侵乌克兰，对北极地区的和谐稳定造成了长期的影响。
六个月前，北极理事会的工作被美国和除俄罗斯外的其他成员国搁置。泛北极合作最重要的场所——因此也是北极合作本身的核心要素——首次停止运作。由于乌克兰冲突几乎没有结束的迹象，现在是时候评估一下我们所处的位置，以及北极关系的未来道路了。
2022年3月3日，7个所谓的“A-7”或“北极7国”暂停了北极理事会的工作，根据其条款，这应该是暂时的，在形势好转之际，有望恢复参与北极理事会的活动。在形势没有改善的情况下，6月8日，这些国家宣布有限度地恢复不涉及俄罗斯参与的理事会项目的工作。虽然这类项目的工作量很大，但考虑到俄罗斯担任北极理事会两年的轮值主席，并主导北极理事会的工作，这一举措显得有些尴尬。
入侵乌克兰尤其对美国和西方国家产生了深刻的影响，在北极地区也不容忽视。该事件把战争带到了欧洲的中心，导致包括北极理事会成员国在内的许多国家向乌克兰提供武器，用来对付俄罗斯士兵。在北极，俄罗斯不仅被广泛视为一个理论上的威胁，而且还被视为一个实际的威胁，其结果是芬兰和瑞典采取了不同寻常的举措，申请加入北约（NATO）。因此，北约将增加其在北方(以及北极)的存在，除了俄罗斯之外，所有北极国家都将成为北约成员——这一走势令俄罗斯感到不安。北极理事会——以及北极地区的其他机构和程序——对俄罗斯攻击克里米亚（Crimea）一事敷衍了事，但这次事件更为严重。
显而易见的是，北极关系的恶化将长期伴随着我们。那我们该怎么办?
北极多边合作比以往任何时候都更有必要。最新科学表明，北极变暖的速度是全球其他地区的4倍(不是直到最近才认为的2到3倍)，而且在北极某些地区，这一数值高达7倍。在北极开展的环极科学对于应对全球气候变化至关重要。
北极理事会在很多环境和经济问题上做出了巨大贡献，其项目需要继续加强。北极理事会花了数年时间才发展成为一个有效的组织。北极居民和利益相关者已经开始依赖北极理事会，重建这一机构可能既耗时又费力，因此需要避免该组织崩溃瓦解。
然而，目前在北极理事会与俄罗斯合作既不合适也不可行。该理事会不是一个制定管理规则的监管机构，不像国际海事组织(International Maritime Organization)那样制定航运规则，也不像国际民用航空组织(International Civil Aviation Organization) 那样制定空中交通规则。北极理事会是一个在讨论和互谅互让的基础上实现目标的论坛。在乌克兰问题上有分歧的政府不可能在需要信任的环境规则方面取得进展，也不可能共同促进商业机会。
原住民群体坚持认为，尽管乌克兰发生战争，但北极合作必须继续下去，以找到改善健康状况、促进适应不断变化的环境、改善基础设施以及提高生活水平的方法。他们以相当合理的理由指出，他们所在社区的需求与乌克兰危机或地缘政治竞争没有什么关系。
重要的是要记住，没有俄罗斯参与的北极多边合作仍然是强有力的，仍然是有效的。在其他北极国家之间，以及与活跃在该地区的非北极国家之间，存在着紧密的经济和科学联系，而这些联系根本不依赖俄罗斯。这些活动正在进行中，并不一定因为北极理事会靠边站或无法进入俄罗斯领土或缺乏俄罗斯的支持而受到阻碍。
然而，从长远来看，没有俄罗斯，泛北极合作就没有意义。俄罗斯约占北极的半壁江山，不仅幅员辽阔，而且具有相当大的影响力和相当强的能力。因此，有必要牢记并切实希望俄罗斯最终重新融入北极合作体系，包括北极理事会。
考虑到这一点，美国及其盟国下一步应该采取什么措施呢?
“北极7国”在没有俄罗斯参与的项目上推进北极理事会的工作是有道理的，但这并没有解决北极理事会自身地位这一更为根本的问题。即使在俄罗斯担任北极理事会主席期间，北极理事会是否应该由其他成员国接管，是否可以在没有俄罗斯参与的情况下运作?
我认为应该避免上述情况。北极理事会成立之初的基本理念是，它是一个由8个地位平等的国家组成的机构，所有决定都将由8个国家协商一致做出。这是1996年《渥太华宣言》（the Ottawa Declaration）的一个基本方面。北极理事会是一个论坛，而不是一个法律意义上的国际组织，如果“北极7国”决定无视共识规则，真正抛弃俄罗斯，这也并不违反国际法。但这与1996年《渥太华宣言》和北极理事会的议事规则不符，而且俄罗斯可能会强烈反对。北极理事会将面临困难的程序问题。北极理事会附属机构的工作应该得到北极高级官员（Senior Arctic Officials）和将于明年5月举行会议的部长们的认可。不过，按照计划，俄罗斯将主办下一届部长级会议，目前还不清楚没有俄罗斯的部长级会议将以何种方式、何时召开，也不清楚挪威作为下届轮值主席国将如何让部长们同意其拟议的工作计划。
因此，如果北极理事会在俄罗斯担任主席期间不考虑俄罗斯，或者如果其他7国在没有俄罗斯同意的情况下举办它们自己的部长级会议，或开始新的挪威轮值主席，那么俄罗斯未来更有可能拒绝重返北极理事会。俄罗斯已经退出了波罗的海国家委员会(Council of the Baltic Sea States)和欧洲委员会(Council of Europe)，正如其他地方所暗示的那样，“危险是真实存在的。”
一个可能避免这一问题的办法是，“北极7国”和原住民群体同意采取临时措施，在这些措施下，他们将继续进行北极合作，包括不涉及俄罗斯的北极理事会项目，以及他们希望作为一个集体进行的其他形式的合作，但不是在北极理事会的名义下公开这样做。至少作为第一步，他们可以同意在适当的情况下遵循理事会的程序，并继续接受位于挪威特罗姆瑟（Tromsø）的北极理事会秘书处的支持。
在采取任何行动时，都需要与原住民群体积极协商，他们通常会在北极理事会内发挥相当大的影响力。尽管如此，不幸的是，解决方案并不像邀请所有的永久参与者(这些团体在北极理事会内被称为永久参与者)加入与“北极7国”的合作那么简单，因为其中之一的俄罗斯北方原住民协会 (RAIPON)已经正式表示支持俄罗斯入侵乌克兰。对“北极7国”来说，不能接受将俄罗斯北方原住民协会包括在内。
除了北极理事会的外交活动外，“北极7国”和它们的盟友需要更多地关注俄罗斯在北极的军事建设。它们的海岸警卫队和俄罗斯的海岸警卫队之间的联系仍然很重要，同时努力拟定并实施减少海上和空中意外冲突风险的协议。
此外，北极理事会内部的中断为非北极国家提供了一个与北极国家更密切合作的机会。这对“北极7国”来说也是如此，它们可以增强与欧盟、英国、法国、德国、日本、韩国等在经济、科学和安全事务上的合作。但与此同时，可以预计的是，俄罗斯将接触中国和印度，让这两国进一步参与北极事务。
事实证明，北极例外论只是海市蜃楼。然而，尽管我们能够希望北极理事会在未来几年重新站稳脚跟，但随着乌克兰危机的持续，美国和其他北极国家应该寻找其他方式来促进北极合作。
作者简介：
埃文·布鲁姆(Evan T. Bloom)是威尔逊中心极地研究所（the Wilson Center’s Polar Institute）的高级研究员。他曾是美国国务院负责北极事务的高级外交官。
（上述观点仅代表作者个人）
翻译：林会霞