介绍
自2016年以来首次出现俄罗斯新的外交政策构想，并于2023年生效。该文件更新了俄罗斯外交政策活动的优先事项、目标和目的，是对整体国家发展和其他战略的重要解读。它可以分为14个具体的部分，我们在这里进行概述。
我们之前讨论了其对西方的影响，对其他金砖四国的影响，以及对全球贸易的影响。
在这篇文章中，我将讨论这个构想对北极的意义。鉴于北方航道的发展以及安全，这是一个重要的问题，因为该地区使俄罗斯领土与加拿大、美国和欧洲领土接壤——从2022年起，所有这些国家都被列为对俄罗斯“不友好”。
定义俄罗斯北极
俄罗斯的北极领土在外交政策构想的两个具体领域得到关注，即“确保俄罗斯联邦在世界海洋中的利益”一章和专门处理北极问题的一章。就俄罗斯的“世界海洋”（World’s Oceans）政策而言，这个构想是这样说的：
“为了研究、探索和利用世界海洋，以确保俄罗斯的安全和发展，抵制不友好国家及其联盟对俄罗斯海洋活动采取的单方面限制性措施，俄罗斯联邦打算优先考虑：
(1)确保俄罗斯能够自由、安全和全面地利用世界海洋的重要、基本和其他环境、运输通讯和资源；
(2)负责和有效地勘探世界海洋的生物、矿物、能源和其他资源，发展海洋管道系统，进行科学研究，保护和保全海洋环境；
(3)根据国际法巩固俄罗斯联邦大陆架的外部边界，保护其在大陆架的主权权利。”
分析：这看起来很直接——然而有明显的美中不足——首先，美国没有承认俄罗斯对部分北极大陆架的主张。这部分是由于以前对北极海床的测绘不准确，这种情况直到现在才得到部分解决——联合国大陆架界限委员会（the United Nations Commission on the Limits of the Continental Shelf）就在3月批准了俄罗斯对北极海床的大部分主张。然而，丹麦和加拿大也提出了主张——其中一些主张与俄罗斯的主张重叠，这意味着仍存在一些模糊之处。
还有关于北方航道（NSR）的合法权利的问题，也是美国所争论的。主要问题是北方航道的海峡是否是国际的（适用航行自由），或者这些海峡是否是俄罗斯的内水，因而受俄罗斯的国家航行规则管辖。联合国的裁决削弱了美国在这方面的立场，因为很难证明北方航道符合国际法规定的国际海峡的必要标准。迄今为止，关于北方航道水域法律地位的辩论更多的是理论性的，实际影响有限。
然而，随着北极海冰融化和俄罗斯计划在更大的国际范围内使用北方航道，情况正在发生变化。值得注意的是，所有打算使用北方航道的船只都必须经过俄罗斯摩尔曼斯克航运公司（Russia’s Murmansk Shipping Company）或其远东海运公司（Far Eastern Shipping Company）的适冰检查。同样，这意味着俄罗斯的主导权，但美国几乎肯定会提出挑战。
这就是为什么构想的这一部分关注“巩固大陆架的外部边界和维护俄罗斯对其的主权权利”。
潜在的北极军事化
美国是否决定将北极的北美部分军事化，这将在很大程度上决定俄罗斯是否会在它的部分做同样的事情。在某种程度上，这将取决于美国能在多大程度上说服其北极盟友——特别是丹麦、瑞典、挪威、芬兰、加拿大和日本——俄罗斯对北极的威胁程度及其武器化的必要性。
不幸的是，这一过程似乎已经开始。作为唯一的北极管理机构，北极理事会（Arctic Council）已暂停运作，以抗议俄罗斯对乌克兰的干预，并实际上将俄罗斯排除在该机构之外。这也意味着俄罗斯开发北极的任何举动或对北极的政策都可能受到制裁，并且不会得到北极理事会的承认，因为这些都没有得到北极理事会成员的批准。令人遗憾的是，可以预计北极理事会成员——加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典和美国会进一步向俄罗斯施压。例如，芬兰刚刚加入北约，这意味着一个军事方面和可能的美国军事基地将在那里运作，瑞典几乎肯定会在适当的时候跟随。
俄罗斯的北极政策
2023年《俄罗斯联邦外交政策构想》（The 2023 Russian Foreign Policy Concept）包含以下针对北极的具体条款：
“俄罗斯正在寻求维护和平与稳定，加强环境可持续性，减少对北极国家安全的威胁，为俄罗斯北极自由贸易区的社会和经济发展创造有利的国际条件（包括保护生活在那里的原住民的原始生境和传统生计），以及推动北方航道成为有竞争力的国家运输走廊，使其能够在国际上用于欧洲和亚洲之间的运输。在追求这些目标时，俄罗斯将侧重于：
(1)和平解决与北极有关的国际问题，前提是北极国家对该地区的可持续发展负有特殊责任，1982年12月10日《联合国海洋法公约》（the United Nations Convention on the Law of the Sea）足以规范北冰洋的国家间关系（包括保护海洋环境和划定海域）；
(2)抵制不友好国家旨在使该地区军事化和限制俄罗斯在俄罗斯北极地区行使主权权利的政策；
(3)确保俄罗斯内陆水域历史上确立的国际法律制度的不可更改性；
(4)与对俄罗斯奉行建设性政策并对北极地区的国际活动感兴趣的非北极国家建立互利合作关系，包括发展北方航道的基础设施。
分析：同样，目标是相当明确的，但需要采取行动，特别是安全方面，因为北极地区有可能军事化，如上所述。随着北极理事会的暂停，俄罗斯似乎会转而将有关北极争端的问题提交给联合国。俄罗斯似乎也将采取行动，召集其他国家参与北极问题的辩论，以支持自己的发展理念。其他几个国家虽然不是北极理事会的正式成员，但已经宣布自己在北极有特殊利益，因此需要有发言权。这些国家包括法国、德国、意大利、荷兰、波兰、西班牙、英国、日本、韩国、新加坡、印度和中国，它们都是北极理事会的观察员国。随着理事会暂停工作，这一问题将如何自行解决仍有待观察。
其中，中国对俄罗斯最为重要；它在2018年正式宣布自己是一个“近北极国家”，并发布了自己的北极政策。这一政策文件概述了中国如何看待该地区提供的经济可能性。在这方面，中国已经表明了作为北极地区主要利益相关者积极参与北极事务的意图，并且还注重发展延伸到北极地区的军事投射能力。
然而，俄罗斯的构想似乎特别集中在两个主要问题上，即北方航道和俄罗斯北极自由贸易区的发展。我讨论如下：
北方航道
自20世纪30年代中期以来，北方航道一直由俄罗斯正式管理。它从俄罗斯与挪威边境附近的巴伦支海延伸到西伯利亚和阿拉斯加之间的白令海峡。随着全球变暖，冰盖正在消退，这使得北方航道成为欧洲和亚洲之间潜在的有吸引力的替代航线。
欧洲和亚洲（尤其是中国）的航运公司和国家出口商称，沿北方航道航行的船只节省了大量成本，并预测北极航运将快速增长。散货船吨位在过去十年中增加了10倍，而沿北方航道运输的石油和天然气量在2022年达到3400万吨，看起来将在2030年预计日期之前远远超过4000万吨的预期。这种增长是由于中国和印度都在加快从俄罗斯进口石油和天然气，俄罗斯现在经常使用北方航道的一部分，并直接从亚马尔（Yamal）运输。一些分析师预测，到2024年，这条路线每年可以运输8000万吨石油。
与南部的苏伊士运河路线相比，北方航道缩短了北欧和亚洲之间大约40%的距离。它还节省了燃料消耗，减少了航行时间和运输成本，因为由于船舶经济性的提高，可以运载更多的货物。这满足了客户对更多产品选择、更具竞争力的价格和更高可用性的需求，而通过北方航道缩短交付周期有助于满足这些需求。
然而，部分问题与这种新的竞争力有关。一些国家，包括北极理事会的成员国和观察员国，已经制定了自己的战略和政策，如国际海事组织的《极地规则》（Polar Code），同时开始了一场竞争，试图在全球范围内战胜竞争对手。北方航道在节约燃料成本方面的预期优势减少了运输准备时间，预期的健康投资回报不仅有利于货主，也有利于各种利益相关方，如政府、货主和参与北方航道航运的航运公司——前提是正确的政策和运营策略到位。俄罗斯已经制定了这样的政策，发布了2022-2035年北方航道发展战略，而作为北约成员国的挪威拥有北约成员国中最成熟的北极政策。
因此，俄罗斯的北极政策将继续发展北方航道，因为多个国家在这条航线上有着重大的既得贸易和经济利益。目前未知的是，美国将准备在多大程度上破坏这一局面。
俄罗斯北极自由贸易区
俄罗斯宣布其整个北极地区在2020年成为自由贸易区，并推出了广泛的税收激励措施，以鼓励俄罗斯居民搬迁到那里，包括免费土地。
随着符拉迪沃斯托克和摩尔曼斯克现有的自由贸易港，自由贸易区（Free Trade Zone）的构想是朝着沿北方航道创建一个“自由港口带”迈出的一步，并与俄罗斯开发俄罗斯远东及其北部地区的其他计划齐头并进。我们之前在本文中研究过北方航道上的港口。
俄罗斯有许多投资北极地区的计划，并且已经在这样做了。这些包括重大的铁路项目，包括增加西伯利亚大铁路的运输能力，以及在西伯利亚大铁路扩建完成后优先引进“北纬度铁路”（Northern Latitudinal Railway）。
其他软激励措施也被引入，以吸引北极居民。这些措施包括高度优惠的房地产抵押贷款、个人和企业税收优惠、学校建设、电影院、歌剧院和其他生活质量发展项目，以吸引俄罗斯年轻人到该地区。摩尔曼斯克已被宣布为俄罗斯北极地区的首府，它有一所专注于北极技术的大学，并为学生提供北极相关课程的教育。
我们在国家地区政策中讨论的俄罗斯远东和北极地区的大部分俄罗斯发展计划概述了该地区的十年计划。俄罗斯也一直在与中国讨论俄罗斯远东地区的发展，准备对该地区进行重大投资，作为其“一带一路”倡议的一部分，但由于俄罗斯的敏感性，没有正式宣布，而是更谨慎地定位为G2G（Government to Government）项目。
俄罗斯已经阐明了北极、西伯利亚和远东地区的发展计划。这一构想强调了它这样做的意图。虽然俄罗斯北极地区的构想以及俄罗斯已经推出的地区国家发展计划是长期项目，但这些发展——尤其是如果最终能与北极理事会达成某种和解，将在本世纪下半叶改变全球贸易流动。
美国的立场是比较奇怪的。虽然在北极问题上反俄并参与抵制，但其对俄罗斯的政治政策最终将开始影响其资本主义政策，并需要扭亏为盈。当这种情况发生时，随着北方航道的使用，成本节约变得越来越明显，美国对俄政策也可能开始改变。但至少在未来十年内可能不会——俄罗斯应该在国内北极基础设施建设方面取得重大进展了。
作者简介：
Chris Devonshire-Ellis，是Dezan Shira&Associates的创始人。他常驻欧洲和亚洲，拥有30年的职业生涯，为外国公司提供亚洲业务战略方面的建议，其中包括25年关注中国大陆。他为跨国公司和外国政府就其在中国和亚洲的投资战略提供咨询，近年来将其扩展到“一带一路”国家，特别是在欧洲与中国“一带一路”倡议的融合方面。
翻译：王佳怡