今年6月，特朗普政府发布了第一份关于北极的总统备忘录，标志着美国在为人们日益感兴趣的地区制定战略方面迈出了重要一步。备忘录呼吁行政部门制定计划，在2029年前使三艘重型破冰船下水，并建立两个国内和两个国际支援基地。虽然之前美国的战略文件和声明都暗示了政策的转变，但总统备忘录直接反映了美国当前北极政策的两个关键方面。
首先，特朗普政府的北极政策主要集中在军事方面，注意力一直集中在追赶北极的竞争对手上。国会和现在的白宫已经同意需要六艘新的“极地安全防卫艇”（PSC），以解决美国破冰船短缺的问题，特别是面对俄罗斯时。俄罗斯运营着大约40艘破冰船，其中9艘是核动力的，而且很快还将增加一批。美国还加强了在北极地区的军事演习，以增强作战能力。自上世纪90年代以来，美国海军在巴伦支海首次举行了演习，美国军队和北约盟国持续参加“北极边缘”（Arctic Edge）和挪威主导的“寒冷反应”（Cold Response）等大规模演习。
其次，中国在特朗普政府的北极参与方式中占据了非常重要的地位。2019年的“北极战略展望”成对地提到中国和俄罗斯，并且次数几乎相同，尽管他们各自构成了不同的威胁。虽然总统备忘录并未直接提及，但可以从字里行间读出 “中国北极威胁论”：白宫下令美国政府“评估足以防御势均力敌的竞争对手威胁的防御性武器”，这是五角大楼对中国和俄罗斯使用的一个术语。自2018年以来，中国在北极不断增加的存在已经在美国发出了危险信号。北京的新破冰船“雪龙二号”（Xuelong 2）的完工、对格陵兰岛的自然资源投资以及中俄合作的迹象，都引发了人们的担忧，担心中国侵占美国所认为的不在其合法势力范围之内的地区。今年5月，被提名为海军部长的布雷维斯特（Kenneth Braithwaite）表示，“你会对中国在挪威海岸附近的活动数量感到震惊，”这表明一些官员对中国在北方活动的关注。
总统备忘录中反映的军事追赶和对中国的关注这两个方面构成了美国当前北极政策的基础。并且它们是相互联系的。美国已经在多个领域察觉到了中国在北极的军事威胁。五角大楼提交给美国国会的2019年度中国军力报告用了整整一页篇幅讲述“中国在北极的行动”，并将中国民用研究与“中国在北冰洋加强军事存在（可能包括部署潜艇）”直接联系起来。在五角大楼的报告发布几天后，蓬佩奥在北极理事会（Arctic Council）上问道，“我们希望北冰洋变成一个充满军事化和领土争端的新南海吗？”尽管中国的破冰船目前服务于非军事目的，但有关其军事用途的猜测却比比皆是。“雪龙”号已经完成了三次收集声学模型数据的研究任务，评论员指出，这对北极潜艇的发展至关重要。
关注“中国威胁”是美国北极政策的新发展。奥巴马时代的北极政策，比如2013年的《北极地区国家战略报告》和2014年的《美国海军北极路线图》都没有提到中国。相比之下，随着中国北极活动的增加，特朗普政府的北极政策把中国放在了前沿和中心位置，这与自特朗普政府上任以来美中关系的整体低迷不无关系。
除了当前政府在北极政策中对军事和中国方面的关注之外，美国还有更多的利益和责任需要在未来的政策中解决。在美国努力修补安全漏洞的同时，它也应该应对非军事威胁。例如，美国应该将气候适应能力和原住民社区发展纳入其北极战略，以确保当地社区的福祉。此外，美国应该通过投资外交资本和地区合作伙伴来促进稳定和基于规则的秩序。在这种情况下，重新开放位于格陵兰努克的领事馆，虽然最直接的动机是军事因素，但可能会带来与丹麦等盟友深化外交接触的溢出效应。
美国的决策者还应确保将资源和注意力放在应对所有威胁上，而不仅仅是应对中国这样的特定战略竞争对手所构成的威胁。为此，至关重要的是独立判断所有北极行为体构成威胁的紧迫性。随着美国北极政策的成熟和次级战略的发展，五角大楼和国土安全部应该考虑到每个战略竞争对手的独特利益和实际能力，分别提出建议。俄罗斯是一个北极国家，拥有巨大的北极资产和既得利益，而中国对该地区构成的传统挑战则较少。例如，中国只有两艘破冰船，而且已经签约建造一艘核动力破冰船。考虑俄罗斯压倒性的破冰船队与中国较小的破冰船队，可以帮助区分每个国家所构成的威胁，并阐明如何最优地分配额外的资源。
在区分这些威胁时，具体语境将特别有用。尽管缺乏关于中国在北极的信息，但很明显，中国并不把北极视为自己的主要战场。虽然中国自称为“近北极国家”而受到了美国的严厉批评，但这代表着它不情愿地接受了中国在该地区的劣势。重新评估北极与南中国海的直接对比非常重要，其中一个在中国人看来是一种愿望，另一个则是几个世纪以来有关声誉和领土完整的问题，重新比较将有助于计算中国在保护其北极利益方面的风险承受能力。
在多年未完成的预算要求之后，美国终于着手解决美国在北极地区安全上存在的长期不足。然而挑战仍然存在。政策制定者的下一步工作将涉及多项艰巨的任务：界定北极面临的真正挑战，根据威胁的紧迫性确定政策的优先级，并平衡军事和非军事应对措施。一个多管齐下、细致入微的北极战略将使美国做好最充分的准备，在这个已经汇聚了多个大国的舞台上应对各种挑战。
翻译：杨慧慧