近年来，关于北极地区军事安全问题的正式讨论持续深入。北极和非北极国家，包括中国，都对北极地区密切关注并增加了在北极地区的活动，并且都与北极地区建立了直接或间接的军事联系。航运潜力、自然资源，以及对环境的重大影响，这些都是北极的战略性竞争要素。正如在冷战时期一样，北极仍然是俄罗斯核导弹打击美国的最短路径。不过关于高北地区的一切并非都是晦暗不明的。目前北极地区是一个各利益攸关方协同合作的地区，它在很大程度上可以免受外部紧张局势的影响。
北极（一片被大面积陆地包围的海洋）一直以来都被视为是一个单独的地区，在管理各项事务中坚持扇形原则。国际法是解决地区问题的黄金标准。现存的北极领土争端体现了各方对遵守联合国海洋法的承诺，有相互重叠主张的国家（俄罗斯、加拿大和丹麦）都建设性地将他们关于北极主权的案件提交给联合国大陆架界限委员会裁决。五个北极主权国家根本不会接受以北极地区特别条约为基础的地区管理体系，更不用说像一些人所说的那样让条约发挥作用了。[1]然而，南极洲——被海洋包围的陆地，仍然是受南极条约体系保护的国际公地。对于南极地区来说，在《南极条约》生效期间，主权问题基本上不予讨论。该条约还将南极大陆——或者更确切地说是南极洲的矿产资源、淡水和渔业——的战略竞争推迟到“后期”。因此，提及新冷战和新大国竞争，北极才是主要角色。北极圈地区的大国显然需要建立一个安全机构或授权的论坛，以集中处理战略军事问题。
很多人将北极理事会视为一个卓越的国际组织，以协助管理北极圈的安全问题。1996年的《渥太华宣言》建立了北极理事会。然而一个鲜为人知的事实是，依据规定，北极理事会在其工作中不审议任何与军事有关的安全事项。自那时起，北极理事会一直致力于实现其异想天开的“高北地区的低紧张态势”目标。事实上，在北极，俄罗斯和西方的关系在一定程度上可以免受北极以外地区新一轮紧张局势的影响。
然而，高北地区正悄悄地重新回到全球战略格局中，想要在讨论中避免涉及国防问题越来越难。近年来，关于防御机构，特别是北大西洋公约组织和北美空防司令部在该地区应该或不应该做什么的重点研究调查数量激增，尤其是在俄罗斯2014年克里米亚事件后。高北地区是一个战略舞台，这里没有商议好的规则，各方竞争就如同下一场的重大竞赛，在这里划下北极财富与领土之战的最后边界。
让战略环境更具挑战性的是，这里缺乏一个处理北极安全和军事问题的专门机构。考虑到该地区重新陷入冷战紧张局势的风险增加，利益攸关方应该考虑是否有必要建立一个集中、单一的北极安全机构来填补这一空白。主要的利益攸关方是北极地区的八个国家，特别是沿海五国。因为外交措施在帮助其控制紧张局势时，往往依靠国防合作或军事外交。此外，在决定关键的结构、进程和全球性原则时，应该依据从北约和北美防空司令部的历史和宗旨中得到的普适性特征启示。
要求北约在北极地区制定战略，或至少增加其正式存在的呼声，经常遭遇激烈的辩论，反对北约逐渐进入新的战略性舞台。但至少北约对北极地区负有责任，因为北约成员国有一系列与该地区紧密相连的利益。根据公约第4和第5条规定，北约成员国致力于共同保护其利益。此外，北美防空司令部也面临着类似的挑战。北美防空司令部的框架对北极地区的安全是有作用的，但为了应对影响北美的其他全球安全问题，北美防空司令部的历史使命已经发生了变化，北约亦是如此。
北美防空联合司令部的历史遗产
自成立以来，北美防卫严重依赖其早期的预警系统来实现其战略目标。自第二次世界大战结束以来，得益于加拿大和美国两国的伙伴关系，它们既有机遇，也有能力将两国的防卫最大程度上进行强化。此外，北美防空司令部的历史遗产和持续目标仍与北极有着明显地联系。这种联系是通过一种前所未有的现代伙伴关系实现的，但这种伙伴关系还有待提高。合作国家构建了具有法律约束力的协议，合作展开防御对每个国家而言都是一项非常富有成效的工作。
北美防空司令部领导下的加拿大-美国防御关系是其冷战时期北极相关防御战略的产物。北美防空司令部专注于空中和海上领域，为建立一个有凝聚力的北极安全组织提供了安全管理蓝图。涉及北美防空司令部和北极的安全干预行为之一是俄罗斯入侵美国和加拿大的防空识别区。在2018年之前，北美防空司令部的防空识别区边界是更加无缝的区域，这与加拿大海上责任区包括其巨大的北极群岛的西北航道海域不同步。然而，在加拿大2018年的“强大、安全、参与”（Strong, Secure, and Engaged）国防政策公布之后，新的加拿大防空识别区建立，以便更准确地与内部的西北航道区域保持一致。美国和加拿大经常通过轮流护送俄罗斯飞机进出美国和加拿大的防空识别区的行动与俄罗斯进行战略联系。
然而，这种飞行对美国和加拿大空域的威胁微乎其微。正如前北美防空司令部指挥官Renuart将军所说，“俄罗斯人的行动很专业；他们一直遵守国际空域主权规则，从未进入任何一个国家的主权空域内部。”不过空域问题仍在继续，而北美防空司令部在北极航空航天管理方面则拥有着无与伦比的专业知识和经验能力。[2]
加拿大和美国对各自的北部水域有着不同的能力和战略。尽管如此，双方的共同努力还是继续为保卫北美作出了重大贡献。除了北美防御外，作为海上预警任务的一部分，北美防空司令部还通过信息和情报共享，在海域意识方面发挥全球性作用。在北极，由于交通和活动很少，海上威胁和风险目前仍然微乎其微。积极主动的政策与关注有助于将北极海洋问题大体上保留在预防阶段内，使各机构有宝贵的时间准备不可避免之事的应对措施。[3]
北约的原则和宗旨
北约首任秘书长洛德·伊斯梅(Lord Ismay)表示：“北约的首要任务——最重要、最持久、最使人愉快的任务，是避免战争。”自1949年通过《北大西洋公约》以来，北约经历了显著的变化，这些变化大多是应对危机的结果。实际上，北约的首要任务一直是威慑，而不是防御和应对入侵。在这方面，威慑的一个潜在关键性作用就是阻止哪怕只是使用武力的表达和暗示——这种表达和暗示被视为一种严重的蓄意行为，往往会广泛引起公民和政治警觉。为达到此目的，北约需要经常适应不断变化的全球事务和体制系统环境，同时也需要应对冲突性质不断变化的挑战。Stephen Rosen提出，“军事组织作为复杂的政治团体，比其他官僚组织更具政治特征。”
可以说，政治头脑对于像北约这样的“多元安全共同体”是必要的，其中包括“降低交易成本，以便在可能的情况下协助各国展开合作”。过去，并非所有大规模冲突都需要北约去关注。有时，处理与安全有关的挑战的办法可能也涉及北约以外的其他组织的解决办法或建议。非北约的组织往往能有效解决突发事件，在冲突后建立稳定局面。有两个例子能充分证明北约在应急领域没有起到领导作用：1)古巴导弹危机的危机管理期间；2)冷战核武器扩散的非危机管理期间。
在北极地区，使用武力威胁是可能的，尽管这种可能性很小。我们可以想象得到北极地区发生冲突的场景，这里的冲突可能以演习和在冲突后维持稳定的形式发生。不出所料，结果可能表明，在北极，预防冲突应成为一个日渐重要的优先事项，并由一个地位合适且权威的机构领导。北约的历史和经验可以大大促进这种努力，特别是考虑如何根据威慑原则，积极主动地为北极圈建立一个集体安全合作机构。
目前，北约正在尽最大努力避免针对北极地区的安全任务，这主要是因为北约没有公布战略。除了北约在北方的活动，俄罗斯特别反对这种政策发展。北约最近的2010年战略概念中没有提到高北地区或北极。北约2011年的海洋战略也没有提到高北地区或北极地区，这进一步突出了其不干涉该地区的做法。不过在2016年华沙峰会之后，北约政策与其做出的现实世界威胁评估之间明显脱节。北约在2016年的华沙峰会上重申了其威慑和保卫北大西洋的承诺。北大西洋是通往高北地区的必经之地。
2018年布鲁塞尔峰会加强了北约改善北大西洋“总体海上态势感知”的决心。然而，北约在北大西洋地区却没有一个威慑和防御的战略，只是混乱地展开活动。2019年伦敦峰会将被证明是北约在高北地区的一个分水岭，因为《伦敦宣言》没有提到海上安全、保卫和威慑北大西洋的承诺，也没有保障该地区的交通航线。这些都是北约首脑会议公报的传统。进入混合战争、人工智能和颠覆性技术时代，北约的威胁评估显然已被时代改写，一些历史上的联盟安全承诺已荡然无存了。
如果北约真的承诺为其成员国提供360度全方位安全保障，就必须重新与高北地区建立联系。这里曾经是大西洋盟军最高司令部（Supreme Allied Commander Atlantic）的职责范围。2002年，当大西洋盟军最高司令部解散时，北约在北大西洋失去了所有明确的行动边界，欧洲高北地区事项也一起从议程上消失了。北约在冷战后重返该地区不应该以俄罗斯的侵略或中国在北极的活动为基础。相反，北约应以其保护和捍卫其成员国在该地主权的责任为根据，再次介入该地区。北约不太可能克服自身内部一系列复杂的利益冲突，为该地区制定一个有凝聚力的安全战略。这或许是祸中有福，这种情况莫斯科是喜闻乐见的。北约如何平衡北极地区相互竞争的利益——例如，加拿大拒绝北约在该地区发挥作用，而挪威却与其相反——认为其对于北极地区任何泛国家安全架构的发展都至关重要。
虽然俄罗斯似乎不太可能参加西方主导的集团，但人们只需记住北极理事会的持续有效性和基于共识的组织所能带来的重要潜力。包容是必不可少的。在北极，各方通过合作来解决问题，环境高度宽松。俄罗斯加入和致力于集体安全的想法在北极是可行的。
结论
如果关注这两个安全组织的目的是为了倡导建立一个具有包容性的论坛，那么这两个组织似乎在直觉上不太符合，因为它们都是为了应对前苏联带来的威胁而创造的。然而，这也可能为主要防卫机构提供了必要的理由，这些机构最了解西方国家在这个地区最强大、最长期的对手，而西方国家也发现自己面临着同样的安全挑战，即需要保持北极地区的开放，让各方在这里活动。最近有一个有俄罗斯积极参与且正常运作的北极安全组织的例子——北极海岸警卫队论坛。海岸警卫队的合作是组织间合作的一个独特例子，现在合作内容包括一项搜索和救援协定，这有助于在该区域建立海上作业边界。在这一成就的基础上，利益相关方应该推动为高北地区建立传统的防御网络。现在我们有机会组织并支持促进这样一个进程：加强安全合作和谅解，同时减少竞争，缓和不断升级的紧张局势，减少不稳定、易发生冲突的误判区域。
缺乏一个具有明确政策范围、行动管辖权和权威的北极硬安全组织，已成为现有北极治理体系的一个明显缺漏。占主导地位的非安全组织的持续对话表明，这一空白越来越需要填补起来，甚至俄罗斯也明确表达了这一观点。北美防空司令部和北约为建立一个统一的北极安全机构提供了重要的基础和能力。北美防空司令部的历史表明，它有能力将扩大的职能范围和目的结合起来。北约不断变化的宗旨和原则展示了一个组织是如何适应不断变化的世界的。他们为建立、运行一个团结的北极安全组织并使其合法化共同提供组织架构和目标指导。
作者简介：
Troy Bouffard 是阿拉斯加大学费尔班克斯分校的教员，同时也是阿拉斯加司令部的防卫合约人，该司令部是美国北方司令部的联合下属司令部。他也是加拿大曼尼托巴大学国防与安全研究中心的研究员。
Elizabeth Buchanan是迪肯大学澳大利亚战争学院国防与战略研究课程（DSSC）的战略研究讲师，也是西点军校现代战争研究所研究员。Buchanan博士拥有澳大利亚国立大学的俄罗斯北极战略博士学位，最近还是北约国防学院（NATO Defense College）的访问海事研究员。
备注:
[1]“北极5国”是指北冰洋沿岸五国，包括加拿大、丹麦王国、挪威、俄罗斯和美国。另外还有三个北极非沿海国家，分别是芬兰、冰岛和瑞典。
[2]值得注意的是，美国拦截俄罗斯飞机的能力将从2020年开始提高，届时两个f-35中队将抵达阿拉斯加州费尔班克斯附近的埃尔森空军基地（Eielson Air Force Base）。到那时，大约五分之一的世界上最先进的第五代战斗机将驻扎在阿拉斯加。
[3]北极国家通常优先考虑降低政策制定风险的方法，这是由于在环北极地区运营费用、时间、距离和其他与应急响应相关的困难增加了。例如，最近签署的一项北极条约就是基于“预防原则”，该条约主张在缺乏名义信息或数据的情况下，以预防为基础进行决策。
翻译：张渝敏