尽管面临俄罗斯和中国构成的挑战，但拜登政府仍有机会进一步加强与北极有关国家之间的建设性合作关系。
冷战期间，各国对北极的关注主要集中在国家安全问题上。从20世纪90年代中期开始，各国政府增加了对北极地区的关注，开始将该地区的经济潜力和环境挑战纳入考量。特别是在过去的十年里，随着气候变暖给北极地区带来深刻的环境变化，北极各国政府和居民都在努力赶在新问题出现之前展开行动。
北极的海岸线正在受到侵蚀，海冰正在消失，永久冻土正在融化，此类现象已经在北极造成了严重的问题，并给地球上其他地区带来了麻烦。与此同时，随着北冰洋日益开放，人们对潜在资源开发、航运、旅游等机遇的兴趣也日益浓厚。
因此，为管理北极地区不断扩大的人类活动，加深人类对北极的了解，北极地区建立的国际机构和条约数量不断增加。尽管俄罗斯和其他北极国家在其他问题和世界部分地区存在着紧张关系，但北极各国政府在很大程度上都选择将北极问题与其他问题划分开来，暂不考虑这些紧张关系，转而寻求合作追求共同利益。
直到最近，在特朗普执政的最后两年时间里，作为北极事务重要特征的国际合作精神受到了严重威胁。首先，美国改变了气候政策的方向，发现自己在气候变化领域与其他北极国家政府严重脱节。与此同时，俄罗斯加紧重建其在北极的军事基础设施，增强其在北极的能力，并对西方采取挑衅行动。最后，中国宣布自己是“近北极国家”，并通过令人担忧的方式来提高其在北极地区的影响力。
尽管俄罗斯和中国构成了持续的挑战，但拜登政府的上台为北极相关国家提供了恢复建设性合作关系的契机。重新加入《巴黎气候协议》的决定代表了美国朝这个方向迈出的第一步，但前路漫漫，仍需努力。此篇文章聚焦于“北极理事会”这一会场，它也是这一征程的关键部分。
北极理事会的创立
八个北极国家——加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典和美国——于1996年通过一项名为《渥太华宣言》(Ottawa Declaration)的非约束性文书，成立了北极理事会(Arctic Council)。该理事会虽然不是具有法律人格和分摊预算会费的正式国际组织，但用宣言的话讲，它是一个促进“北极国家之间的合作、协调和互动，北极原住民社区和其他北极居民参与北极共同问题，特别是北极可持续发展和环境保护问题”的高级别论坛。
北极原住民几乎参与了北极理事会工作的各个方面，这使得北极理事会独具特色。六个“永久参与者”代表北极地区的原住民社区，以他们自己的名义和权利，而不是作为国家代表团的一部分来参加北极理事会会议。北极理事会的决定虽然在原则上仅由各国政府一致同意，但在实践中也需要永久参与者的一致意见。
北极理事会主要通过下设的负责监测和保护北极各领域的6个常设工作组，对北极气候变化、生物多样性、航运和其他诸多议题进行开创性分析。自2011年以来，所有美国国务卿都参加了两年一度的北极理事会部长级会议。在会上，北极理事会就一系列特别问题采纳了具有深远影响的建议。
美国在北极理事会中的领导地位
北极理事会主席国职位由八个成员国轮流担任，任期两年。美国最近一次担任北极理事会主席国是在2015年5月至2017年5月，这一任期跨越了两届美国政府。事实上，当国务卿雷克斯·蒂勒森（Rex Tillerson）2017年在阿拉斯加的费尔班克斯主持北极理事会部长级会议时，他就使奥巴马政府两年前启动的一系列项目取得丰硕成果。
美国已经找到了许多在北极理事会中发挥领导作用的方法，尽管不是领导整个北极理事会。来自美国的专家经常带头开展北极理事会承担的工作，如“2004年的北极气候影响评估”和“2009年的北极海运评估”。
在过去十年里，北极理事会曾三次设立工作组，就北极地区的新条约进行谈判。在每个案子中，美国都是这些特别工作组的共同领导，这些特别工作组很快（至少按照正常的外交标准）相继制定了2011年《北极海空搜救合作协定》（The 2011 Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic），2013年《北极地区海洋油污预防与反应合作协定》（The 2013 Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparation and Response in the Arctic），以及2017年《加强北极地区国际科学合作协定》（The 2017 Agreement on Enhancing International Scientific Cooperation in the Arctic）。
值得注意的是，俄罗斯也共同领导了所有工作组。事实上，每一次成功在很大程度上都取决于俄罗斯和美国在应对工作组面临的挑战时达成的合作。作为前两个特别工作组中代表美国的共同主席，我可以说，从经验来看，成功地领导谈判需要大量的幕后沟通和信任，尽管当时美俄关系日益紧张，但双边谈判仍顺利展开。
在俄罗斯入侵克里米亚并因此受到国际制裁后，北极理事会成立第三工作组，在这一工作组的美俄联合主席之间也存在着类似的沟通和信任，这表明尽管美俄两国在其他地区存在冲突，但两国政府在过去几年里都愿意把北极“另当别论”，并在寻求在北极问题上的合作。
2019年关系破裂
2019年5月，美国国务卿迈克·蓬佩奥（Mike Pompeo）前往芬兰，参加在罗瓦涅米（Rovaniemi）举行的北极理事会部长级会议，在这次会议中芬兰的主席国任期将结束，冰岛的下届主席国任期将开始。在抵达罗瓦涅米之前，蓬佩奥在赫尔辛基稍作停留并就北极地区发表了广为人知的演讲。
在那里，国务卿蓬佩奥宣布，北极“已经成为一个权力和竞争的舞台……北极及其不动产，以及我们在该地区的所有利益都面临着新的威胁。”他特别关注中国在北极的“侵略性行为”。他还尖锐地批评了莫斯科，指出俄罗斯在该地区侵略性的行动方式：“俄罗斯已经身着军靴在冰雪上留下脚印。”此外，他还提到了美国和加拿大之间关于船舶通过西北航道权利问题的“长期争端”。
第二天，在北极理事会部长级会议上，北极理事会历史上第一次未能就宣言达成一致。这一两年一度的宣言总结了卸任主席国在任内取得的成就，并为新的主席国提供了授权。大多数关于此次事件的报道都正确地将失败归咎于美国，因为美国拒绝接受声明草案中有关北极气候变化的措辞，而北极理事会的其他成员国都认为这些措辞至关重要。
之后，北极理事会努力向前推进。在特朗普政府下台之前，气候变化的紧张局势一直困扰着北极理事会。新冠疫情使得北极理事会只能举行线上会议，这对一个与会者几乎生活在所有时区的环北极组织来说相当困难。尽管面临这些挑战，冰岛政府仍完成了值得称赞的工作，使得北极理事会尽可能正常运转，并在几个领域取得了突破。
展望未来
拜登政府现在有机会改变北极理事会内部的叙事。最明显的是，美国政府可以——而且几乎肯定会——与其他成员国和永久参与者一道，利用北极理事会这一场所来应对气候变化的原因和影响。例如，美国可以帮助北极理事会重新努力减少北极地区的黑碳（烟尘）排放。这些颗粒停留在北极的白色冰雪上并使其表面变暗，从而降低了北极表面对阳光的反射率，致使其变暖。北极理事会此前设定了一个减少黑碳的“宏伟目标”，现在是时候采取具体措施实现这一目标了。
更广泛地说，美国可以再次成为许多与北极气候变暖有关的项目和计划的领导者。在特朗普执政期间，北极理事会中的美国政府代表在推动应对气候变化问题上有一定的自由度，只要此类问题不影响美国的政治战略。现在，在白宫的全力支持下，美国在北极理事会的代表可以敦促他们的同行采取大胆的行动，并利用美国的重要专业知识和资源来支持应对气候变化行动。
拜登政府还应考虑设立“北极大使”或类似职位的提议。设立这样一个职位是有先例的。在奥巴马政府期间，国务卿约翰·克里任命前美国海岸警卫队司令罗伯特·帕普（Robert Papp）为“北极事务特别代表”。在此期间，帕普上将负责2015年-2017年美国担任北极理事会主席国期间的准备和执行工作。但是，一名职业公务员继续代表美国，担任北极理事会的高级官员。
最近，蓬佩奥任命外交官詹姆斯·德哈特（James DeHart）为“美国北极地区协调员”，但他并不在北极理事会代表美国，而这一责任现在落到了外交官梅雷迪思·鲁宾（Meredith Rubin）身上。现在可能是时候重新考虑这些安排，并将美国在北极理事会中的代表级别提高到大使级，这是其他北极理事会成员国多年前就迈出的一步。
美国还应敦促其他北极国家增强北极理事会的自身力量。尽管北极理事会的发展引人注目，但它缺乏长期战略规划、充足和可预测的资金，以及一个统一的秘书处。北极理事会目前的结构建立于1996年，现在需要加以改善，以使北极理事会能够对该地区目前和未来的需要作出反应。北极理事会还应采取一种做法，使其成员定期报告他们对北极理事会所作决定的执行情况，从而使这些国家更加负责任。
俄罗斯将于本月接任北极理事会主席国一职，它可能对上述任何措施都没有太大兴趣。不过，如果俄罗斯在两年任期结束时希望宣称自己担任北极理事会主席国取得成功，它可能会最终接受其中一种或多种想法。即便俄罗斯不选择这样做，拜登政府现在发起的努力也能够从2023年开始取得成果，届时北极理事会将开启为期6年的任期，在此期间，将由北欧各国政府（丹麦、挪威和瑞典）担任主席国。
北极理事会之外
最后，拜登政府应该寻求改善北极理事会以外地区（特别是北冰洋地区）治理的方法。北极地区将需要一个比北极理事会更有活力的架构，因为北极理事会在权力和结构方面存在固有的局限性。
如上所述，海冰的融化使得人们更容易进入北冰洋。商业航运已经增加，特别是俄罗斯的北方航道，商业航运预计还会进一步增加。然而，人们对北冰洋仍然知之甚少，绘制的地图也很粗糙。目前有关北冰洋的条约和规则包括：北极理事会、国际海事组织的《极地规则》、《2018年北极渔业协定》和北极海岸警卫队论坛，这些组织或协定都不太可能有足够的力量或充分的协调来管理未来几年不断增加的人类活动。
美国应该以各种方式领导改善这一制度。在这方面，美国总统拜登和加拿大总理特鲁多之间的首次会晤就将重点放在了北极地区，并承诺美国和加拿大将在“北极治理”等问题上开展合作。为了加强北极治理，两国政府可以从共同提议建立中北冰洋海洋科学机构开始，随后再共同提议建立中北冰洋海洋管理机构。
作者简介：
David Balton自2018年起担任伍德罗·威尔逊中心极地研究所的高级研究员，曾在美国国务院海洋、环境和科学局担任副助理国务卿，主要负责海洋和渔业。随后于2005年晋升为大使，负责协调美国有关海洋和渔业外交政策的制定，监督美国参与此类国际组织，并负责制定美国的南北极外交政策。
翻译：李小宁